TALK BACK

Le bulletin du Conseil International des Agences Bénévoles (CIAB)

Volume 4-1, 21 mars 2002

Talk Back est également disponible en anglais sur le site internet du CIAB: www.icva.ch Abonnez-vous à Talk Back: talkback@icva.ch (Pour de plus amples informations concernant les abonnements veuillez consulter la dernière page du bulletin)

Talk Back existe aussi en anglais et en espagnol.

SOMMAIRE

ÉDITORIAL

• Des expédients pour les travailleurs humanitaires

ACTUALITES

• Pouvoir et privilèges
• Les civils au Libéria ont besoin de protection maintenant
• Aide, ONG et sécurité en Somalie

SUJET DU MOIS:FORMATION A LA PROTECTION

• La formation ne suffit pas
• Reach Out - Améliorer la protection des réfugiés: où en sommes-nous?
• Renforcer la protection des civils dans des situations de conflits: les 'Ecogia Protection Seminars'

PLEINS FEUX SUR LE BURUNDI ET LA TANZANIE

• Lorsque rentrer chez soi n'est pas un choix

LE CIAB A 40 ANS

• Création d'une nouvelle section sur le site Internet

Sommaire

EDITORIAL:

DES EXPEDIENTS POUR LES TRAVAILLEURS HUMANITAIRES

Le scandale du sexe mis à jour en Afrique de l'Ouest remet à nouveau sérieusement en cause la qualité et la fiabilité des interventions humanitaires. L'impunité dont jouissent les agents humanitaires qui ont monnayé leurs services contre des relations sexuelles et l'absence d'opérations axées prioritairement sur les besoins de protection des enfants et des femmes, dans des camps où la majorité de la population est justement composée de femmes et d'enfants, constituent des échecs très graves.

Depuis la crise des Grands lacs qui a vu l'aide humanitaire perdre son caractère sacro-saint dans les camps de Goma, au milieu des années quatre-vingt-dix, de nombreuses initiatives interorganisations ont été lancées en vue de développer des instruments et des mécanismes destinés à "organiser" le secteur.

Le Projet Sphère, le projet sur la responsabilité humanitaire, le projet 'Reach Out', l'ALNAP*, le projet 'Local Capacities for Peace /Do No Harm', pour n'en citer que quelques-uns, visent tous à améliorer la qualité des opérations humanitaires. Mais tous ces beaux projets ne cachent-ils pas un problème fondamental: le manque généralisé de compétences et de savoir-faire dont souffre le secteur humanitaire?

Pire encore, on sait de moins en moins de quelles compétences et de quel savoir-faire les travailleurs humanitaires doivent être dotés. Il n'existe aucun curriculum vitae ni aucun accord standard en la matière. L'aide humanitaire n'est pas un métier; elle réunit diverses professions - docteurs, logisticiens, ingénieurs - dont chacune opère selon son propre point de vue. Mais ces compétences techniques ne suffisent pas.

L'action humanitaire ne consiste pas seulement à fournir de la nourriture, des abris et des soins médicaux. Les droits de l'homme, les principes humanitaires et la protection sont tout aussi, et peut-être même plus encore, importants. Curieusement, ces priorités sont pourtant souvent ignorées. Actuellement, les secours d'urgence sont toujours d'ordre matériel: vols charters pleins, véhicules 4 X 4, bâches plastiques et citernes d'eau. Ce n'est qu'une fois la poussière retombée, ou du moins en a-t-on l'impression, que l'on commence à se demander quels sont les droits et la protection dont les gens ont besoin, au lieu d'intégrer ces données à la planification de l'intervention.

Résultat, le secteur trouve des expédients au lieu de s'attaquer au problème. Pourquoi les agents humanitaires ignorent-ils toujours les mandats organisationnels de leurs collègues? Pourquoi ne commençons-nous pas par couvrir les besoins en protection et évaluer la situation en matière de droits de l'homme avant de monter une opération logistique massive? Pourquoi devons-nous créer un système de responsabilisation alors que chaque organisation humanitaire dispose d'un mandat (ne serait-ce que celui qu'elle s'est imposé) dont découlent des obligations et des responsabilités?

Si une partie de problème peut aujourd'hui être réglée grâce à la formation (SPHERE et Reach Out), celle-ci ne suffit pas, en tant que stratégie à long terme, pour entraîner des changements organisationnels. De même, chacun des projets ci-dessus aurait un sens si les travailleurs humanitaires les considéraient comme faisant partie d'un tout, mais malheureusement, il n'existe aucune cohérence entre eux.

Cette incohérence reflète une faiblesse dont souffrent beaucoup de directeurs d'agences humanitaires et qui découle probablement d'une part d'un manque de compréhension de l'action humanitaire et d'autre part d'un manque de compétences et de savoir-faire sur le terrain, un nombre croissant de responsables étant recrutés en-dehors du secteur. Mais il est une faiblesse plus grande encore: l'incapacité ou le refus des directeurs d'initier au sein des organisations des changements apportant des améliorations réelles au travail effectué par les agents humanitaires. Or, seule une forte poigne de la part des dirigeants permettrait de garantir que lesdits agents disposent de tous les instruments qui devraient se trouver dans leurs trousses à outils. La bureaucratie organisationnelle, obstacle apparemment insurmontable, ou la résistance que pourraient opposer certains membres du personnel ne sont pas des excuses: il est temps de prendre les décisions qui s'imposent pour que les opérations humanitaires fournissent vraiment protection et assistance à ceux qui en ont besoin.

*L'ALNAP (Action Learning Network on Accountability and Performance) est un réseau d'apprentissage actif pour la responsabilisation et l'efficacité en matière d'assistance humanitaire.

(Ed Schenkenberg van Mierop)

Sommaire

ACTUALITES:

POUVOIR ET PRIVILEGES

L'étude du HCR/Save the Children-UK qui a révélé l'exploitation sexuelle d'enfants réfugiés en Guinée, en Sierra Léone et au Libéria met en lumière une faille importante dans le système international de protection des réfugiés. Des soldats de la paix, des travailleurs humanitaires, des responsables de réfugiés et de communautés, des enseignants et d'autres encore sont accusés d'avoir échangé de l'argent et des biens (aussi maigres que des biscuits, des chaussures et des bâches en plastique) contre des relations sexuelles avec des enfants réfugiés. L'état de dépendance par rapport au personnel et à ses services a engendré une situation permettant à celui-ci d'abuser de son pouvoir et de ses privilèges et de rendre les victimes encore plus vulnérables.

Il convient désormais en priorité de couvrir les besoins des victimes et de mettre un terme à cette exploitation. Dans le même temps, il faut répondre à la question, grave, de savoir comment les agences humanitaires régissent et contrôlent la conduite de leur personnel. Les organisations doivent s'assurer que les personnes occupant des postes leur conférant pouvoir et privilèges n'abusent pas des bénéficiaires de leurs services.

Après avoir entendu parler de cette exploitation sur la BBC, plusieurs hauts fonctionnaires d'agences humanitaires ont déclaré qu'ils n'étaient pas surpris par ces rapports, bien qu'ils soient choqués par l'étendue des abus. Au cours des nombreux débats internes qui ont suivi la publication de l'étude, la phrase "Vous savez, ce genre de chose arrive sur le terrain" est aussi revenue à maintes reprises. Diverses grandes organisations humanitaires acceptent trop facilement, et sans se poser les vraies questions, qu'au moins une fois par mois, un membre expatrié du personnel sur le terrain soit licencié au motif que sa conduite personnelle était contraire aux règles ou aux normes locales, internationales et/ou aux règlements des agences.

Il est évident que lorsqu'un membre du personnel (national et international) en fonction commet un acte considéré comme criminel par la juridiction nationale, il doit être renvoyé. Cependant, dans le cas du Sierra Léone, par exemple, l'âge du consente-ment est fixé à 14 ans. Et en Guinée la loi ne prescrit même pas de limite d'âge.

C'est notamment à cause de telles lacunes dans le droit national que les agences doivent élaborer des règles supplémentaires pour régir la conduite du personnel. Ces règles devraient se fonder sur le droit international (droits de l'homme) ainsi que sur les critères éthiques et les valeurs auxquelles adhère l'organisation.

Réinventer la roue?

Ce rapport a déjà suscité des suggestions et de nombreux débats sur la nécessité de développer un "code de conduite commun." Si ces discussions se poursuivent en ce sens, elles risquent sérieusement de gêner les mesures prises sur le terrain et d'aboutir à la réinvention de la roue. Plutôt que d'élaborer un code de conduite commun pour donner l'impression que la communauté humanitaire s'efforce de mettre un terme aux abus, il faut intervenir immédiatement dans les camps afin d'améliorer la protection. Par ailleurs, le débat sur le code de conduite ne devrait pas s'orienter vers la création de nouveaux instruments, mais vers l'application des instruments existants.

D'après un rapide sondage, de nombreuses ONG ont mis en place une sorte de code de conduite pour leurs employés, mais le contenu, la portée et l'application de ces règles diffèrent grandement selon la culture et la structure des organisations en question. Ainsi, certains codes très détaillés et visant tout particulièrement à protéger les enfants définissent-ils notamment l'âge du consentement à 18 ans, conformément à la Convention des droits de l'enfant. D'autres s'opposent en termes assez vagues à l'exploitation de la vulnérabilité des personnes ou à tout traitement dégradant.

S'atteler à la mise en œuvre

Plusieurs codes reposent sur la distinction traditionnelle entre personnel international et personnel national; parfois, ils traitent exclusivement le comportement du personnel international ou n'exigent pas du personnel national qu'il signe un tel code.

Les mécanismes d'application des codes de conduite méritent notre attention. En général, l'un des principaux problèmes à cet égard est que les bénéficiaires, les membres du personnel et/ou de la population locale qui souhaitent déposer plainte contre un travailleur humanitaire ne savent pas où aller. Dans la plupart des ONG internationales, le fossé entre le terrain et le siège est tout simplement trop grand pour permettre la dénonciation d'un écart de conduite du personnel. Certaines agences disposent de procédures détaillées sur la transmission de rapports relatifs à une mauvaise conduite présumée. D'autres se fondent largement sur le débriefing des membres du personnel de terrain de retour au siège, au cours duquel la conduite du personnel est abordée comme un sujet secondaire. Il n'est pas rare que, lors de ces débriefings, un membre du personnel raconte soudain des choses sur l'un de ses collègues. Mais, comme l'écrit l'ancien responsable des ressources humaines d'une grande ONG: "Il est probable que seuls de rares cas de mauvaise conduite parviennent jusqu'au siège. Et lorsqu'ils sont dévoilés, il est toujours trop tard."

Combattre l'impunité

L'impunité du personnel licencié est une faille essentielle du secteur humanitaire. Souvent, l'implication de l'institution concernée s'arrête au moment où l'agent en question est licencié. Mais la plupart de ces personnes retrouve facilement du travail dans une autre organisation humanitaire. Apparemment, peu d'organisations se renseignent pour savoir comment se comportaient leurs candidats à leur ancien poste. De même, les institutions internationales ne s'attardent pas sur cet aspect lorsqu'elles recrutent du personnel sur place.

Dans bien des cas, les erreurs de conduite sont commises dans des pays où les tribunaux locaux sont incapables de poursuivre les auteurs des infractions ou où la qualité des procès est douteuse. Cependant, les efforts déployés pour engager des poursuites sont rares, que ce soit dans le pays concerné ou, pour certains expatriés, dans le pays d'origine. Plusieurs tribunaux occidentaux offrent désormais la possibilité de poursuivre des citoyens ayant eu des relations sexuelles avec des mineurs à l'étranger. Le peu d'empressement des organisations à intenter une action s'explique peut-être par l'effet délétère qu'un procès pourrait avoir sur leur image.

Pourtant, les questions de responsabilité devraient l'emporter sur ce manque d'empressement à soumettre les différents cas devant les tribunaux et/ou sur la crainte d'une publicité négative. Les institutions pourraient, et devraient, agir de bien des manières. Par exemple, si l'âge du consentement fixé par les lois nationales est inférieur à 18 ans, elles pourraient décider que l'échange de biens commerciaux contre des relations sexuelles est assimilable à un vol lorsqu'il est commis par un individu employé par une organisation humanitaire.

Initiatives interorganisations

Il est frappant de constater que l'une des plus grandes initiatives interorganisations concernant la gestion du personnel humanitaire, le British People in Aid Code de 1996, n'établit aucun critère commun permettant de définir ce qui est acceptable ou non dans la conduite du personnel. En réalité, ce code ignore totalement la question.

Le danger d'un code de conduite commun est de le voir se transformer en simple bout de papier, que le personnel signerait au moment de son engagement, sans forcément le comprendre. En fait, élaborer un code n'est qu'un moyen d'attirer l'attention des agents humanitaires sur leurs responsabilités: ce n'est donc pas un objectif suprême.

Jusqu'où devrait aller un tel code?

Lorsque le personnel discute de la conduite à tenir, il s'arrête surtout sur la question très délicate du comportement des expatriés en-dehors des heures de travail. Tout agent sur le terrain semble avoir une histoire à raconter sur un collègue, en particulier un expat., qui aurait commis un écart de conduite. L'abus d'alcool, l'usage de drogues douces et la fréquentation de prostituées sont des pratiques répandues et justifiées par les lourdes pressions subies dans le cadre du travail et les heures supplémentaires accumulées dans les situations d'urgence. Il est intéressant de noter que les expatriés semblent adopter d'autres normes de conduite lorsqu'ils sont en mission.

Certaines agences humanitaires se sont lancées dans des débats houleux pour déterminer si une institution peut, ou doit, réglementer la conduite de son personnel en-dehors des heures de travail. Mais que signifie "en-dehors des heures de travail" pour un expatrié qui représente son organisation? Aux yeux du personnel local et de la population, le comportement du personnel humanitaire devrait être un modèle de respect des valeurs morales et éthiques ainsi que des règles de son organisation. Comment les organisations humanitaires peuvent-elles demeurer crédibles, alors que certains des agents qu'elles emploient pour administrer et assister le personnel national et pour aider les réfugiés fréquentent des prostituées la nuit. De nombreuses agences humanitaires se sont heurtées à ces questions lorsqu'elles se sont attelées à l'élaboration de leurs codes de conduite.

Tout code commun devrait par ailleurs tenir compte des différentes cultures et vues des diverses organisations, ce qui est extrêmement difficile. Peut-être vaudrait-il mieux chercher à instaurer des critères minimums communs que chaque code devrait obligatoirement intégrer. Quoi qu'il en soit, personne n'a besoin d'un code de conduite pour savoir qu'échanger une bâche en plastique contre des relations sexuelles est criminel.

Sommaire

LES CIVILS AU LIBERIA ONT BESOIN DE PROTECTION MAINTENANT

Il est urgent de doter le Libéria d'une présence internationale impartiale et indépendante chargée d'examiner les problèmes de protection, c'est-à-dire de suivre et rapporter activement toute violation des droits de l'homme à l'encontre de la population afin d'apporter une protection immédiate aux civils touchés par le conflit. Cette présence serait appelée à surveiller les activités des institutions gouvernementa-les telles que le Ministère de l'information et la toute récente Commission nationale des secours en cas de catastrophes, dont le rôle est d'étudier la situation des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays. Elle devrait également superviser et assurer la liaison avec des groupes de la société civile, organisations de défense des droits de l'homme, journalistes indépendants, groupes de femmes et d'étudiants y compris.

Depuis que l'état d'urgence a été décrété, le 8 février dernier, la situation de la population civile a nettement empiré. Alors que l'état d'urgence a soit-disant été imposé pour accroître la sécurité des civils, il a eu l'effet inverse. Les discours par lesquels le gouvernement s'engageait à ne pas restreindre les libertés civiles sont une véritable farce et les événements révèlent que l'état d'urgence a précisément été déclaré pour réduire au silence les opposants au régime. Le gouvernement a interdit à la société civile d'émettre publiquement des commentaires sur l'état d'urgence sans son autorisation. Les raids effectués par les forces de sécurité libériennes au sein de communautés comptant de nombreux membres ont semé la terreur parmi la population en général. Ils se sont traduits par le recrutement forcé de jeunes hommes et de garçons envoyés au front pour s'y battre. D'autres personnes ont été arrêtées sous prétexte qu'elles s'étaient rendues coupables d'activités dissidentes. Dans bien des cas elles ont été torturées et retenues jusqu'à ce qu'un membre de leur famille ait payé un montant variant entre USD 500-1'000 pour qu'elles soient relâchées. Plusieurs employés du "Analyst", le journal le plus indépendant, ont été arrêtés et détenus toute une nuit sans qu'aucune charge ne pèse contre eux, après qu'ils aient écrit un article sur les avantages et les inconvénients de l'état d'urgence.

Le conflit armé entre les forces de sécurité libériannes et les groupes d'opposition armés n'a jamais cessé depuis 1998. En 2001, il a atteint un tel degré que des milliers de personnes ont fui le comté de Lofa, venant ainsi grossir le nombre de déplacés, à l'intérieur ou à l'extérieur du pays. Des camps ont été installés dans les comtés de Bong, Cape Mount et Gbopulu. En 2002, lorsque le groupe d'opposition armé Liberians United for Reconciliation and Development (LURD), s'est rapproché de Monrovia, les milliers de déplacés internes ont une fois de plus été victimes de la situation et redéplacés vers des villages et des anciens camps de PDI situés dans et autour de Monrovia ainsi que vers des zones du comté de Bomi. Des milliers d'autres ont cherché refuge au-delà de la frontière, en Sierra Léone. Pendant toute la durée du conflit, des civils ont été victimes de massacres, de tortures, de viols, de pillages systématiques et de déplacements massifs, mais dans bien des cas, la communauté internationale ne leur a guère accordé d'attention.

A l'instar du rapport sur l'exploitation sexuelle massive d'enfants réfugiés dans des camps, le décret de l'état d'urgence a placé le Libéria sous le feu des projecteurs. Les déclarations publiques du Conseil de sécurité de l'ONU, du Coordonnateur résidant des Nations Unies, de l'Organisation de l'unité africaine (OUA) et d'autres membres de la communauté internationale ont souligné la nécessité de s'occuper davantage des civils pris dans le conflit. De nombreux efforts sont actuellement déployés pour combler les lacunes de la protection dans toute l'Afrique de l'Ouest. A noter également que l'OUA vient de désigner Momodou Lamin Sedat Jobe comme envoyé spécial au Libéria et que l'ECOWAS a proposé d'agir en qualité de médiateur.

Il est essentiel cependant que l'intérêt exprimé en public débouche sur des actions concrètes. L'absence d'une présence internationale permanente au Libéria est très préoccupante en ce qui concerne la protection des civils et l'aide humanitaire. La communauté internationale ne peut tout simplement pas continuer à faire fi des problèmes de protection, qu'il s'agisse de ceux qu'elle a préféré ignorer alors qu'elle en connaissait l'existence ou de ceux dont elle n'était pas au courant.

Il faut d'abord et avant tout que les Nations Unies et les ONG détachent des forces dirigeantes au Libéria afin qu'elles soient à même de suivre les événements, d'établir des rapports publics et de défendre, sur une base commune et coordonnée, la protec-tion des civils. Au vu de la nécessité d'offrir une intervention humanitaire concertée, les Nations Unies devraient marquer leur présence en désignant un Coordonnateur des affaires humanitaires chargé tout particulièrement de la protection et de l'assistance des personnes déplacées internes. Il est également urgent d'engager et de déployer des spécialistes des droits de l'homme subordonnés au Bureau d'appui des Nations Unies pour la consolidation de la paix au Libéria (BANUL). La communauté internationale doit faire de la protection des civils une priorité, et agir immédiatement.

* Tania Bernath effectuée des recherches pour le Secrétariat international d'Amnesty International. Cet article ne présente qu'un aspect de la position de l'organisation, dont il expose surtout les préoccupations face à d'éventuelles mesures du Conseil de sécurité des Nations Unies (cf. communiqué de presse sur la présidence norvégienne de mars 2002, AI index EUR 36/001/2002).

Sommaire

AIDE, ONG ET SECURITE EN SOMALIE

Ces derniers temps, les ONG et la sécurité en Somalie ont fait l'objet de nombreuses discussions. Au cœur du problème se trouve le désir des ONG d'accroître leur influence sur les processus décisionnels liés aux questions sécuritaires. Elles désirent avoir plus d'autonomie et, lorsque c'est nécessaire, pouvoir agir indépendamment des autres organes de sécurité. Les ONG se préoccupent également des effets que peuvent avoir sur certains programmes en cours les mesures prises par les organisations humanitaires pour intervenir dans des conditions jugées instables.

Le débat sur la "sécurité" dans un pays privé de gouvernement s'est encore intensifié avec le début de la "guerre contre le terrorisme" et la menace que semble constituer la Somalie pour la stabilité mondiale. Les conséquences d'une présence internationale permanente ainsi que du financement et de la réalisation de projets humanitaires et de développement sont vastes. Du point de vue de la résolution du conflit et de l'aide à long terme, la sécurité en Somalie a plusieurs facettes impliquant toute une série de partenaires très différents. Au vu d'une telle disparité, la question qui se pose est la suivante "quelle voix prédomine à l'heure de décider de l'avenir de la nation?"

L'essentiel à retenir est que le seul moyen d'instaurer la sécurité et la stabilité est de créer une relation de confiance entre une ONG et la communauté locale, un processus souvent douloureux en Somalie (les intérêts d'une myriade de clans, pouvant être hostiles, devant être pris en considération); c'est de là que partent ensuite tous les éléments du développement durable. Autrement dit, le truisme "des bons projets apportent une bonne sécurité" est toujours valable, et ce qui compte le plus est d'établir une relation utile et solide entre la communauté hôte et les responsables externes chargés de l'assistance.

Certaines ONG allèguent qu'elles préférent, tout particulièrement en cas de crise, "tenir le coup avec la communauté locale" et se fier à l'indicateur important que représentent les opinions et assurances des partenaires locaux, témoignant ainsi leur empathie envers la population bénéficiaire. Les membres des systèmes de sécurité officiels, toujours formés dans une perspective militaire, voient probablement la situation sous un autre angle. Etant donné qu'ils connaissent les problèmes de politique et de sécurité de par le monde, et qu'ils choisissent généralement la voie de la prudence, ils prônent d'autres mesures telles que le déplacement, voire le retrait, du personnel. Il s'agit tout simplement de perspectives différentes. Ni l'une ni l'autre n'est forcément juste ou fausse; le tout est de savoir comment les concilier.

Ces sujets ont été débattus aussi bien dans le cadre du Consortium d'ONG, à Nairobi, que sur une base individuelle - souvent directement entre ONG et bailleur de fonds. Bien qu'aucun objectif important n'ait pas pu être atteint, il convient de relever que dans l'ensemble la situation en Somalie s'est nettement améliorée, en grande partie grâce à la volonté de faire en sorte que les missions des Nations Unies et des donateurs débouchent sur des solutions plus efficaces. Quelques pessimistes affirment que l'amélioration des accords en matière de sécurité et des relations liées à la coordination résulte en réalité du fait que l'on a réussi à "caser" les ONG dans des structures existantes qui leur sont étrangères; un système habile de cooptation. Mais la plupart des gens sont plus positifs.

D'aucuns ont relevé que dès que l'on aborde des questions d'ordre sécuritaire, les ONG se retrouvent dans une relation de "dépendance institutionnelle" par rapport à des tiers. L'opinion du donateur (qui tient les cordons de la bourse des ONG) s'est avérée être un facteur essentiel. Vu sous cet angle, les programmes et les activités devraient être contrôlés de manière plus efficace. Les ONG n'ont cessé de clamer qu'elles ne voulaient pas être considérées comme des sous-parties contractantes mais comme des partenaires à part entière.

L'opinion des ONG, en qualité "d'acteurs sur le front", n'a pas toujours porté de fruits. Il faut dire qu'elles ne s'expriment pas forcément clairement, ce qui s'explique en partie par le fait que leurs avis divergent parfois et que leurs ressources sont limitées. En réalité, elles se concentrent davantage sur la diffusion d'informations que sur la formulation de politiques clés.

En Somalie, pratiquement tous les transports se font au moyen de charters spéciaux, et en particulier de vols ECHO. Il suffit donc que la compagnie de charter apprenne qu'une zone, voire une région entière, n'est pas sûre, pour que les vols soient annulés, et partant, que la présence du personnel humanitaire devienne impossible. L'équation requiert l'étude de nombreux facteurs; convaincre les donateurs et les responsables de la sécurité marque généralement le début du processus. Pour la plupart des ONG, louer des charters n'entre pas en ligne de compte à cause des restrictions budgétaires.

Afin d'octroyer plus d'influence aux ONG, le Consortium d'ONG a essayé de créer le poste d' "agent de liaison responsable de la sécurité", mais l'initiative a échoué parce que les donateurs n'ont pas suivi. Le peu d'argent offert, notamment par les Nations Unies, était insuffisant.

Dans ce contexte, la seule alternative était de trouver d'autres moyens de collaborer avec les structures existant en matière de sécurité. Ainsi, le Centre de liaison pour le Consortium d'ONG a-t-il été intégré à l'équipe de la gestion de la sécurité (EGS) et contribue-t-il au débat en représentant le point de vue des ONG sur la sécurité. Le Coordonnateur des mesures de sécurité des Nations Unies (UNSECOORD) ajoute une "page ONG" à ses rapports réguliers sur la sécurité. Appuyé par l'USAID/OFDA, les employés de certaines ONG fondées par lesdites organisations jouit de la même priorité que leurs homologues onusiens et bénéficient de la même protection, sous l'égide de l'UNSECOORD. Un "groupe de référence" créé par les ONG et l'UE (le plus important donateur) se réunit tous les mois ce qui permet aux ONG de participer aux décisions de l'UE (ECHO) sur les secours en Somalie.

A noter qu'en Somalie les ONG et leurs partenaires, notamment l'UNSECOORD, s'efforcent aujourd'hui de resserrer leurs liens, que ce soit au plan régional, par le biais de commissions, ou par des contacts téléphoniques et radiophoniques plus réguliers, ce qui permet de faire circuler les informations et de minimiser les risques de malentendus. Les représentants de zone des ONG et les agents de l'UNSECOORD en Somalie, par exemple, privilégient de plus en plus le dialogue, en particulier lorsqu'ils souhaitent faire une déclaration officielle sur une région donnée.

Le cas de la Somalie prouve que des efforts concertés entre les institutions des Nations Unies et les ONG peuvent réellement faire avancer les questions de sécurité, même si les progrès sont lents. Nombre de ces efforts reflètent les recommandations relatives à la collaboration en matière de sécurité du personnel prises par l'équipe spéciale sur la sécurité du personnel du Groupe de travail du Comité permanent interorganisations (GT CPIO), qui a réuni des agents humanitaires de tous horizons, membres ou non des Nations Unies. Et même si les efforts déployés en Somalie ne sont pas directement le fruit du travail de la Task Force, les recommandations fournissent des conseils pratiques sur la manière dont la communauté humanitaire pourrait améliorer la collaboration sur le terrain dans le domaine de la sécurité, conseils qui pourront être repris dans d'autres situations (voir Talk Back 2-6 et 3-3 sur la sécurité du personnel).

Des mesures positives sont mises en place et, de manière générale, l'atmosphère en Somalie s'est détendue. Pourtant l'enjeu est de taille: il s'agit de l'avenir de l'aide en Somalie. Et même si la situation en matière de sécurité s'est améliorée au plan national, que dire des craintes qui s'amplifient loin de la Somalie, et quel est le rôle que sont appelées à jouer les ONG?

* Gary P. Jones, Centre de liaison, Consortium d'ONG, Somalie

* Les recommandations et rapports de l'équipe spéciale sur la sécurité du personnel du Groupe de travail du CPIO sont disponibles en anglais sur la page Information Resources du site Internet du CIAB: www.icva.ch

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SUJET DU MOIS: FORMATION A LA PROTECTION

Récemment, plusieurs projets de formations axées sur la protection ont été lancés dans le cadre de l'action humanitaire. Ce "sujet du mois" se penche sur trois de ces projets: un atelier sur la formation du personnel humanitaire dans le domaine des droits de l'homme réunissant plusieurs organisations qui avaient planché sur une telle formation au sein de leur propre organisation; le projet 'Reach Out' axé sur la formation à la protection des réfugiés; et les 'Ecogia Protection Seminars' proposés par le Comité international de la Croix Rouge.

LA FORMATION NE SUFFIT PAS

La question de savoir si les acteurs humanitaires doivent ou non jouer un rôle dans la protection et la promotion des droits de l'homme ne se pose plus. La seule vraie question est de savoir comment, au vu des divers mandats et méthodes de travail, les organisations humanitaires peuvent garantir que la protection des droits de l'homme est appliquée dans leur travail quotidien. Il convient de ne pas sous-estimer le défi que représente le fait d'intégrer les droits de l'homme à l'action humanitaire. Les changements dans la culture organisationnelle d'une institution humanitaire se font rarement sans heurts et ne se produisent jamais du jour au lendemain. Ils nécessitent des décisions difficiles, au plus haut niveau de la hiérarchie, sur la manière d'introduire effectivement les droits de l'homme dans les interventions humanitaires.

En formant leur personnel aux droits de l'homme, plusieurs organisations ont entrepris de changer leur culture d'entreprise en s'attelant à la base. Si une telle formation est indispensable et si, dans bien des cas, travailler avec la base constitue la seule solution à court terme, l'effet de telles mesures sur l'ensemble de l'organisation demeure limité. Ce genre de formation étant souvent proposé alors qu'il existe un vide organisationnel, les personnes en formation ne dispose d'aucun cadre où appliquer ce qu'elles ont appris. Il est impératif que les agences humanitaires procèdent à de réels changements dans leur approche des droits de l'homme en général et dans leur manière d'intégrer la protection à leurs activités. Sinon, comment les vies des personnes auxquelles s'adressent les secours pourront-elles changer?

L'exploitation sexuelle d'enfants réfugiés en Afrique de l'Ouest démontre que l'ensemble des institutions humanitaires ont échoué dans ce qui devrait être la base de la protection. La communauté internationale n'a pas su (et ne sait probablement toujours pas) protéger certains des membres les plus vulnérables de la population de réfugiés se trouvant en Afrique de l'Ouest. Malheureusement, cette faille dans la protection ne se limite probablement pas aux camps de réfugiés de cette région.

La communauté humanitaire reconnaît dans une certaine mesure ses échecs dans le domaine de la protection: des programmes de formations tels que les 'Ecogia Protection Seminars' du CICR, le projet 'Reach Out' ainsi que d'autres formations aux droits de l'homme mises sur pied par diverses institutions témoignent de ce que les agents humanitaires doivent veiller à mieux protéger ceux auxquels ils offrent leurs services (voir articles à ce sujet dans la présente édition du Talk Back). Mais qui sont les personnes formées au sein des organisations et quelle influence ces formations ont-ils sur les programmes des organisations?

Beaucoup de projets de formation réalisés au sein des organisations ont été menés isolément: on ne sait même pas quelle institution propose du matériel didactique dans ce domaine. Quels sont les critères requis pour la formation de travailleurs humanitaires? Quels sont les défis inhérents à la préparation et à la réalisation d'une telle formation? Comment d'autres personnes peuvent-elles avoir accès au matériel didactique existant et éviter ainsi de réinventer la roue?

Pour répondre à ces questions, un atelier intitulé "Workshop on Human Rights Training for Humanitarian Workers: A Partnership Project" (Atelier sur la formation du personnel humanitaire dans le domaine des droits de l'homme: projet de partenariat) et ouvert à toutes les personnes chargées de telles formations au sein d'ONG et d'institutions onusiennes a eu lieu en novembre 2001. Parmi les participants, bon nombre avait élaboré seul un programme de formation aux droits de l'homme destiné à des agents humanitaires et, avant cet atelier, n'avait trouvé personne à qui s'adresser pour obtenir un soutien, d'autant plus que dans beaucoup d'organisations, "vendre" les droits de l'homme est une tâche ardue.

Dans le cadre de l'atelier, tous ont reconnu la nécessité de publier autant de matériel didactique que possible de manière à faire profiter les autres des documents existants. Les participants ont par ailleurs estimé qu'il était moins utile d'élaborer un manuel de formation de base que d'ouvrir l'accès aux formations mises sur pied par des tiers. Comme l'a relevé quelqu'un, seul un tiers de la formation offerte par son organisation bénéficierait à une personne extérieure; le reste est spécifique à l'institution. Il a aussi été convenu de créer un site Internet qui recense le matériel existant et permette à chacun de visiter ce "buffet" de matériel didactique et de prendre ce dont il a besoin.

Bien que tous aient admis la nécessité de partager le matériel didactique et de poursuivre le dialogue entamé lors de l'atelier, de nombreux défis demeurent. Qui, au sein d'une organisation, doit bénéficier d'une telle formation? Vaut-il mieux former les cadres moyens et supérieurs ou les nouvelles recrues? Que faut-il enseigner et quels sont les sujets prioritaires? Quels sont les objectifs visés par les différentes organisations dans le cadre de la formation aux droits de l'homme? Dans l'hypothèse où le personnel apprendrait à observer le respect des droits de l'homme et à faire des interviews, existe-t-il un mécanisme permettant de mettre en pratique la matière acquise? Par ailleurs, le nombre de formateurs disponibles est actuellement limité. Comment élargir l'équipe des formateurs et à qui incombe cette tâche?

L'Office du Haut Commissariat aux droits de l'homme (OHCDH) devrait davantage aider les organisations à relever ces défis et à fournir des efforts en matière de formation. L'un des participants à l'atelier a relevé qu'il fallait que l'OHCDH contribue à diriger l'élaboration de systèmes et le soutien aux agences travaillant dans le domaine de la formation aux droits de l'homme. L'OHCDH devrait partager le savoir-faire dont il dispose en matière de droits de l'homme afin que d'autres puissent accroître leurs capacités dans ce domaine. Bien que l'atelier ait été organisé conjointement par le CIAB et l'OHCDH sous les auspices du Groupe de référence sur les droits de l'homme et l'action humanitaire du Comité permanent interorganisations, le OHCDH n'a actuellement détaché aucun employé ni aucune unité pour fournir un tel soutien aux organisations humanitaires.

Les efforts visant à partager le matériel disponible pour la formation aux droits de l'homme progressent et de plus en plus d'organisations se lancent dans cette aventure. Mais la formation doit s'accompagner de changements plus vastes au sein des organi-sations humanitaires. Tant que les dirigeants des organisations n'auront pas vraiment décidé de la manière dont ils veulent intégrer les droits de l'homme à leur travail, les effets de la formation, quelle qu'elle soit, resteront malheureusement limités.

* Le document de travail ainsi que d'autres documents liés à l'atelier peuvent être consultés sur la page Information Resources du site Internet du CIAB: www.icva.ch. Les documents en rapport avec le Groupe de référence sur les droits de l'homme et l'action humanitaire sont aussi disponibles sur cette page. Un résumé des procédures est en cours d'élaboration et sera prochainement affiché sur le site Internet du CIAB.

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REACH OUT - AMELIORER LA PROTECTION DES REFUGIES: OU EN SOMMES NOUS?

Ainsi que l'a relevé un fonctionnaire du HCR lors d'un atelier organisé récemment dans le cadre de 'Reach Out', de nombreux éléments sont favorables à ce que les ONG s'engagent davantage dans la protection des réfugiés, notamment leur présence très étendue et leur interaction quotidienne avec les populations concernées. Il est temps que les ONG prennent conscience de leurs capacités actuelles et futures dans ce domaine et du rôle qu'elles peuvent jouer dans la protection des réfugiés.

Questions délicates

Le projet de formation sur la protection des réfugiés 'Reach Out', a célébré la première de ses trois années d'existence. Maintenant qu'il a initié huit ateliers et une formation destinée aux formateurs, le moment semble venu de faire une pause et de dresser un bilan du travail effectué à ce jour.

Etant donné que 'Reach Out' est une initiative interorganisations pilotée par plusieurs ONG internationales, par la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR) et par des organes de coordination, son identité et sa mission ont dès le début soulevé des problèmes. Deux questions-clés se sont alors posées: qu'est-ce que la protection des réfugiés exactement? Et pourquoi organiser des ateliers sur ce sujet?

Selon certaines définitions de la protection telles que celle figurant dans "Protection pour les réfugiés: un guide de terrain pour les ONG," la protection englobe la garantie des droits des peuples. Mais que signifie cela pour les employés des ONG et de la Croix-Rouge/du Croissant-Rouge sur le terrain? L'examen du rapport entre les activités et les droits a permis d'identifier des outils forts pratiques. Ainsi CARE, membre du groupe de travail, a-t-il élaboré une méthode globale d'évaluation de l'"impact des droits" sur les programmes humanitaires, d'aide et de développement. Autre référence utile: l'initiative Meilleure conception des programmes de la FICR, qui a développé un cadre destiné à analyser l'impact des programmes sur la dynamique des conflits. Sur la base de cette initiative, le projet 'Reach Out' a mis sur pied un cadre de protection spécifique aux réfugiés: un outil destiné à aider les participants de l'atelier à comprendre ce que pourrait être la protection des réfugiés dans leur secteur/région d'activité et comment y parvenir.

Les partisans de l'ancienne école considèrent la protection des réfugiés comme une activité exclusivement réservée au HCR; pour eux, protéger les réfugiés se résume à déterminer le statut de réfugié et à persuader les Etats de respecter les droits des réfugiés. Dans un certain sens, cette pensée est renforcée par le fait que dans bon nombre d'organisations, y compris le HCR, protection et assistance sont divisées en deux départements différents. Par le biais des ateliers, 'Reach Out' vise à supprimer cette division artificielle et à mettre en lumière les aspects relatifs à la protection inhérents au travail de toutes les institutions - qu'elles se considèrent elles-mêmes comme des agences de protection, des fournisseurs de secours humanitaires ou des défenseurs des droits de l'homme. Cette vision de la protection nous amène à répondre à la seconde question: pourquoi organiser des ateliers sur la protection des réfugiés? Ou, pour reprendre les termes employés par l'un de nos participants récemment, si les ateliers sont la solution, où était le problème?

Une partie du problème est qu'en tant qu'institutions nous devons mieux comprendre le rôle que nous, et chacun d'entre nous, pouvons jouer dans la protection des réfugiés. En dépit du fait que nous travaillons tous dans le but de garantir les droits des réfugiés, il est difficile d'harmoniser notre potentiel de protection. Dans un atelier au Kenya, des participants ont relevé que les trois principaux obstacles à une protection efficace des réfugiés étaient l'absence de prise de conscience, le manque de coordination et les relations institutionnelles (les autres étant les mandats restrictifs, la culture d'entreprise, le temps, les limites des compétences et des ressources, la peur des conséquences et le manque de responsabilité). Les ateliers aident à prendre conscience de la manière dont les programmes des institutions influencent la protection des réfugiés et offrent aux participants la possibilité de se familiariser avec les autres et de découvrir qui pourrait travailler ou travaille déjà avec les réfugiés. L'objectif est de démontrer que des efforts combinés peuvent être complémentaires. Et l'un des messages-clés est que chacun des acteurs identifiés, y compris le gouvernement, la communauté hôte et les différents groupes formés au sein des réfugiés eux-mêmes, peut représenter une menace ou une solution pour la protection.

Les rôles changent suivant le contexte: alors que les gouvernements hôtes sont les premiers responsables de la protection des réfugiés, la volonté et les capacités des milieux politiques à respecter leurs obligations varient sérieusement. De même, alors que le HCR est mandaté pour garantir que les réfugiés bénéficient d'une protection et pour trouver des solutions durables à leurs problèmes, il a souvent les mains liées par des gouvernements hôtes réfractaires ou frustrés, par des problèmes internes ou par le manque de ressources. Sur le terrain, cela signifie que les acteurs des ONG et de la Croix-Rouge doivent réaliser leurs programmes en tenant compte des faiblesses du système de protection international - soit en comblant les lacunes, soit en s'arrangeant pour que d'autres le fassent. Aussi, partout où les ateliers ont lieu, les participants du HCR sont-ils invités à parler franchement de leurs limites et à présenter des suggestions constructives sur la manière donc d'autres peuvent soutenir leurs efforts.

Où en sommes-nous?

Une partie de nos progrès peut se mesurer à la manière dont avons appris à identifier les obstacles qui s'opposent à la protection des réfugiés. Ces obstacles comprennent des éléments généraux tels que le manque d'accès, la lassitude des donateurs, la pénurie de solutions durables et la prolifération de conflits générant des déplacements. Cependant, plus près de chez nous, le problème qui doit absolument être réglé réside dans la culture d'entreprise, souvent gênante. Un document publié récemment par le HCR sur le partenariat avec les ONG accusait ainsi l'organisation d'"arrogance institutionnelle." Dans un atelier où chacun est appelé à jouer cartes sur table, nous risquons de susciter des réactions de défense. Mais apparemment, c'est justement là que les ateliers peuvent inciter à faire le premier pas. En général, les participants sont tellement enthousiasmés par le sujet qu'ils sont prêts à se livrer à une introspection et à apprendre. Lorsqu'une faille dans la protection est mise au jour - à l'occasion d'un atelier qui s'est tenu récemment en Thaïlande, par exemple, les institutions ont constaté que personne ne suivait ou ne s'occupait du problème du recrutement des enfants - il y a un moment de prise de conscience où les participants apportent des suggestions constructives plutôt que d'essayer de trouver à qui imputer la faute.

L'avenir

A l'issue de chacun des ateliers de 'Reach Out', les participants dressent une liste des domaines d'action. L'une de nos propres résolutions pour 2002 est de vérifier dans quelle mesure ces actions sont suivies et ce que cela signifie pour les réfugiés eux-mêmes - autrement dit, quel est l'impact du projet 'Reach Out'? Nous avons aussi l'intention d'intégrer des exemples et des questions issus du terrain au débat mené par l'ensemble de la communauté humanitaire sur la protection. La responsabilité de la protection des réfugiés doit être partagée. Pour que ce soit le cas, le débat doit s'enraciner dans une réalité tangible, mesurable, et nous devons nous concentrer sur les démarches pratiques que les institutions peuvent entreprendre pour améliorer leur travail avec les réfugiés sur le terrain.

* Reach Out, un projet de formation sur la protection des réfugiés

* Pour obtenir de plus amples renseignements sur Reach Out ou un calendrier des ateliers, consultez www.reachout.ch ou envoyez un message à reachout@ifrc.org.

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RENFORCER LA PROTECTION DES CIVILS DANS DES SITUATIONS DE CONFLIT: LES 'ECOGIA PROTECTION SEMINARS'

Dans les conflits d'aujourd'hui, les civils endurent toutes sortes de violences, y compris le harcèlement, les expulsions et les massacres. Ils sont privés de l'accès à la nourriture, à l'eau et aux soins de santé. Ils sont la cible, et les premières victimes, des violations du droit international. Les organisations humanitaires font de leur mieux pour soulager les souffrances des civils. Conformément à leurs traditions, elles apportent des secours et fournissent des biens destinés à couvrir les besoins matériels fondamentaux des personnes touchées par les conflits.

Mais les organisations humanitaires se rendent de plus en plus souvent compte que fournir une assistance pratique ne suffit pas face à la violence et aux actes arbitraires dont les civils sont victimes. Les raisons pour lesquelles ils se trouvent dans le besoin ou l'impact qu'aura l'aide sur leur sécurité sont également des aspects de la "protection" que doit garantir une opération humanitaire et ne peuvent être ignorés.

Que signifie exactement le terme de "protection" dans le contexte de la protection apportée par les organisations humanitaires et de défense des droits de l'homme? Comment surmonter les difficultés et les choix cornéliens auxquels de telles organisations sont constamment confrontées? Quels concepts et quels cahiers des charges les organisations humanitaires partagent-elles?

En 1996, le Comité International de la Croix-Rouge (CICR) a démarré une série d'ateliers destinés à débattre de la meilleure manière de protéger les victimes civiles des conflits en tenant compte des différents aspects et approches des efforts humanitaires déployés de nos jours. Pendant quatre ans, des représentants de nombreuses organisations humanitaires et de défense des droits de l'homme se sont réunis pour étudier la signification du terme de "protection," les principes sur lesquels leurs activités reposent, les conséquences de leurs choix opérationnels et le meilleur moyen d'optimiser la coexistence entre différentes organisations. L'objectif n'était pas de normaliser les diverses pratiques mais d'affiner les perceptions de la protection: les opérations peuvent ensuite être choisies en fonction et leur réalisation déterminée au mieux. L'objectif final visait à collaborer en vue de mieux protéger la vie humaine et de la dignité dans des cas de conflits. (1)

La première série de discussions a débouché sur un accord concernant la définition de la protection et des activités de protection. Elle a également permis de proposer un cadre à la protection: un instrument de stratégie opérationnel soulignant la complémentarité entre les organisations. Ce débat est désormais achevé: le prochain "atelier sur la protection" devrait avoir lieu en 2002.

L'une des opinions les plus souvent exprimées dans les ateliers était la nécessité de mieux former le personnel au travail de protection afin de renforcer d'une part la qualité et la pertinence des activités, et d'autre part la fiabilité des organisations qui les réalisent. Cependant, la formation en matière de protection représente un véritable défi. Dans le domaine des secours d'urgence, des directives éthiques ont été élaborées dans le but de faire respecter les normes de conduite. Mais aucun principe de cette sorte n'a été établi pour les activités de protection. Les réponses aux violations de la loi varient fortement en fonction de nombreux facteurs tels que le contexte dans lequel les organisations opèrent, les méthodes de travail, les moyens à disposition, l'attitude des autorités, etc.

Aussi, le CICR a-t-il entrepris d'organiser des séminaires thématiques axés sur les opérations et destinés à donner un aperçu de l'ensemble du débat sur la protection et des outils conceptuels proposés au cours des ateliers sur la protection: les "Ecogia Protection Seminars." Chacun de ces séminaires, divisés en quatre sessions, s'est vu attribué un thème choisi parmi différents sujets abordés pendant les ateliers sur la protection; le contenu reprend lui aussi certaines des conclusions de ces ateliers. Les deux premières sessions traitaient des "logiques d'invervention face aux violations du droit" et de la "collecte d'information, méthodologie et traitement." La prochaine se penchera sur les possibilités d'"influencer les acteurs étatiques et non-étatiques" (9-11 avril 2002) et la dernière abordera les "approches opérationnelles par groupes spécifiques" (14-16 mai 2002). Les Ecogia Protection Seminars s'adressent aux cadres moyens et supérieurs des organisations humanitaires et de défense des droits de l'homme ayant déjà travaillé dans le contexte de conflits armés.

L'objectif des séminaires est d'améliorer la compréhension qu'ont les acteurs humanitaires et des droits de l'homme de la dimension de protection de leurs activités. Leur but: aider les participants à mieux comprendre le cadre conceptuel des activités de protection dans des situations de conflits; analyser les différentes manières dont les organisations humanitaires et des droits de l'homme s'engagent dans des situations de conflits; identifier les responsabilités des acteurs humanitaires et des droits de l'homme en matière de protection des populations civiles; examiner les stratégies d'actions possibles face à des problématiques de protection; envisager les stratégies d'action dans une perspective de complémentarité entre les différents acteurs.

(1) Les principaux points retenus à l'issue des discussions menées dans les ateliers sur la protection sont résumés dans une publication en anglais intitulée "Strengthening Protection in War: A Search for Professional Standards," Geneva: CICR, 2001.)

* Nadya Kebir Raoloson, Philippe Doneys, CICR

* Pour obtenir de plus amples informations ou des formules d'inscription, rendez vous sur le site:www.icrc.org/ecogiaprotsem,écrivez à ecogiaprotsem.gva@icrc.orgou contactez: Nadya Kebir Raoloson, directeur de projet, Ecogia Protection Seminars, c/o CICR, 19 avenue de la Paix, CH-1202 Genève, tél. +41 22 730 2604.

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PLEINS FEUX SUR LE BURUNDI ET LA TANZANIE:

LORSQUE RENTRER CHEZ SOI N'EST PAS UN CHOIX

La pression qu'exercent les fonctionnaires gouvernementaux burundais et tanzaniens sur les réfugiés burundais pour les convaincre de rentrer chez eux atteignent des proportions inadmissibles. Si la récente déclaration du président tanzanien, Benjamin Mkapa, qui qualifiait les centaines de milliers de réfugiés se trouvant en Tanzanie de "fardeau insupportable", est préoccupante, elle reflète l'opinion de nombreux autres membres du gouvernement. Etant donné que les fonctionnaires gouvernementaux burundais s'expriment également en ce sens et encouragent les réfugiés à retourner là où la situation est sûre, les réfugiés risquent de ne plus vraiment avoir de choix et de devoir rentrer au Burundi.

Pourtant, au vu de la réalité au Burundi, prôner le retour des réfugiés n'est absolument pas recommandable pour le moment. L'insécurité et la violence continuent de régner dans ce pays qui n'a toujours pas réussi à instaurer un cessez-le-feu. Le fait que l'un des groupes rebelles (qui poursuit sa lutte contre l'armée) se soit récemment déclaré disposé à négocier est certes un signe prometteur, mais il est encore bien frais. Des centaines de milliers de Burundais sont toujours déplacés dans leur propre pays et les progrès réalisés en vue de leur retour n'ont pas beaucoup avancé depuis que le gouvernement intérimaire a pris le pouvoir, le 1er novembre 2001. Or un retour prématuré, et forcé, vers une région instable, comme c'est le cas au Burundi, serait non seulement insoutenable, mais risquerait d'aggraver encore une situation décrite par un agent humanitaire expérimenté comme "définitivement désespérée."

Le gouvernement transitoire et les accords de paix d'Arusha, signés en août 2000 par 19 parties burundaises, vont incontestablement dans la bonne direction, mais il reste encore beaucoup à faire. Le partage du pouvoir entre Tutsis et Hutus au sein du gouvernement a commencé le 1er novembre 2001; ainsi la première moitié du triennat entamé par le gouvernement transitoire sera-t-elle présidée par un Tutsi, remplacé ensuite par un Hutu qui en présidera la seconde moitié. Mais des questions cruciales telles que la composition mono-ethnique des officiers supérieurs de l'armée (responsable de nombreux massacres par le passé), l'impunité relative aux massacres perpétrés, et les droits sur la terre demeurent sans réponse. Deux factions rebelles ont continué à se battre contre l'armée après le 1er novembre 2001, et une seule d'entre elles, le Parti pour la libération du peuple Hutu-Forces nationales de libération (PALIPEHUTU-FNL) a récemment déclaré qu'elle était prête à négocier. Dans l'intervalle les combats se poursuivent, tout comme l'insécurité qui règne dans bien des régions.

Il est urgent que la communauté internationale s'implique davantage et s'engage politiquement aux côtés du Burundi et de la Tanzanie pour garantir, dans ce contexte délicat, que les mesures nécessaires soient prises avant les retours massifs des réfugiés. Alors que des millions de dollars ont été investis pour le Burundi par le passé, les montants avancés aujourd'hui sont bien moins importants. La communauté internationale doit s'en tenir aux engagements qu'elle a pris envers le Burundi concernant les efforts de paix et de reconstruction et la lutte contre le VIH/SIDA. De l'autre côté de la frontière, la Tanzanie, qui accueille quelque 360'000 réfugiés burundais, a elle aussi besoin d'aide. La Tanzanie a sollicité à plusieurs reprises le soutien des gouvernements. On parle souvent de la lassitude des donateurs, mais les effets de la lassitude d'une communauté d'accueil peuvent s'avérer bien plus graves.

La situation au Burundi

De nombreux politiques, dont certains se trouvaient en exil depuis le conflit de 1972, sont rentrés au Burundi pour participer au gouvernement transitoire. Une force de protection sud-africaine composée de 700 soldats a été chargée de les protéger; mais la plupart des civils restés au Burundi demeure sans protection. Des centaines de milliers de Burundais ont été déplacés pendant des années, souvent plusieurs fois.

Les déplacements se poursuivent

L'un des principaux problèmes est que personne ne sait réellement combien de Burundais ont été déplacés, ni où ils se trouvent. En conséquence, les efforts de protection et d'assistance ne s'adressent qu'aux personnes dont on sait qu'elles ont été déplacées. Selon certaines estimations, le nombre de personnes déplacées internes (PDI) s'élèverait à 800'000. Les chiffres officiels concernant les personnes vivant dans des camps de PDI font état de 432'000 personnes, d'autres chiffres déclarent que 200'000 personnes déplacées vivent dans ce que l'Appel global de l'ONU qualifie d'"arrangements ad hoc." Plusieurs, parmi ceux qui se trouvaient dans les camps de regroupement gouvernementaux, démantelés en 2000, y sont retournés, faute de savoir où aller. D'autres sont restés déplacés dans d'autres régions du pays. Nombre d'entre eux sont "dispersés" par les combats puis rentrent chez eux (pour autant que leur maison existe encore). D'autres encore sont victimes du "regroupement mobile", un système de déplacement temporaire appliqué par le gouvernement.

Manque de protection

Les défis que représente la protection des PDI dans un contexte aussi complexe sont immenses. Les résultats concrets de la mission menée en décembre 2000 par le Réseau interorganisations des Nations Unies sur les déplacements internes se sont avérés infimes en termes d'amélioration des conditions de vie des PDI au Burundi. La mission du Réseau s'est rendue dans une communauté de Batwas (1% de la population) déplacés. Leurs conditions de vie à l'époque étant déplorables, ils ont été conduits dans un autre site où ils ont reçu une assistance matérielle légèrement plus importante, mais l'abri dans lequel ils vivaient était toujours minimal: certaines des maisons étaient construites avec de la paille et des bouts de cartons d'à peine un mètre sur deux. Du fait qu'ils n'ont accès ni à un lopin de terre ni à un emploi, la mission n'a pas réussi à apporter de changement notoire. Et pourtant, selon un agent des Nations Unies, elle n'a même pas visité les camps de PDI "où règne la vraie misère."

Les débats concernant la protection des PDI se poursuivent cependant. Le Cadre de consultation sur la protection des personnes déplacées dans leur propre pays, établi en février 2001, dispose d'un Comité de haut niveau et d'un Groupe technique de suivi. En réunissant les fonctionnaires gouvernementaux, les institutions onusiennes et les ONG, le Cadre offre un forum de discussion permettant d'étudier la manière de traiter les problèmes de protection. Le Groupe technique a mené différentes missions dans des sites accueillant des personnes déplacées et transmis des recommandations à l'administration gouvernementale, à la communauté humanitaire et à l'armée. Le gouvernement s'est toutefois révélé peu enclin à étudier ces recommandations et leur application au sein du Comité de haut niveau. Investir des fonds pour les personnes qui habitent dans des camps, n'ont aucun accès ou un accès limité à la terre et dont la plupart vivent dans "l'insécurité et dans des conditions de vie déplorables," n'est certes pas une priorité pour le gouvernement, aux prises avec les rebelles.

Au vu de la réalité sur le terrain, il est indispensable d'intensifier les efforts si l'on veut que les PDI bénéficient d'une protection et d'une assistance accrues. Les habitants des camps sont souvent des Tutsis, dont la plupart s'y trouve depuis le conflit de 1993 déclenché par le meurtre du président Hutu démocratiquement élu. Selon un fonctionnaire de l'ONU, la situation dans les camps de PDI est pire que dans les camps de réfugiés en Tanzanie. Le niveau d'assistance y est minime en comparaison avec celui offert dans les camps de réfugiés. Pourtant, les besoins de la population locale sont relativement élevés dans certaines régions.

Violence sexuelle

Beaucoup de camps de PDI sont gardés par l'armée alors que la majorité des habitants des camps sont des femmes et des enfants. Le manque de protection offerte aux personnes déplacées est extrêmement préoccupant. Dans certains cas, le rapport entre les femmes et les hommes est de 10 pour 1. Dans un camp situé dans la province de Gitega visité par le Groupe technique de suivi, il y avait 1'200 femmes pour seulement 70 hommes. Pour quitter les camps, il faut souvent verser de l'argent aux soldats chargés de les garder. Les possibilités d'emploi sont si rares et l'accès à la terre si limité que les femmes se tournent souvent vers la prostitution, d'autant qu'elles doivent payer les soins médicaux, voire l'éducation primaire. Les soldats qui gardent les camps sont généralement leurs clients. Aux dires d'un agent humanitaire, les viols dans les camps sont monnaie courante et le concubinage est presqu'une institution. Les femmes qui sont devenues des mères célibataires sont considérées comme impropres au mariage. Si le taux de VIH/SIDA est élevé au Burundi, il peut l'être encore davantage dans les camps. Dans certains cas, l'armée ou les rebelles recrutent des enfants dans les camps, même s'ils en recrutent également dans les villages.

Pas d'accès à la terre

Bon nombre de personnes déplacées ont perdu leur maison et leur terre. D'autres ont la chance d'avoir conservé un lopin de terre qu'ils continuent à cultiver pendant la journée, tout en vivant dans des camps de PDI ou avec d'autres familles. La question de la terre constitue un problème majeur qu'il convient de résoudre avant qu'un rapatriement massif n'ait lieu. Il est indispensable de faire en sorte que les PDI et les réfugiés de retour chez eux aient accès à la terre. La majorité des Burundais sont des paysans; s'ils n'ont aucun accès à la terre ni aucune autre source de revenus, leur retour sera insoutenable. Et la terre à elle seule ne suffira pas: des moyens considérables devront être investis dans la reconstruction pour que la population puisse jouir de logements et d'infrastructures appropriés.

Créer des conditions sûres

Dans le même temps, il faut poursuivre les efforts en vue de reformer la structure de l'armée, qui est responsable de la plupart des massacres perpétrés au cours des années et d'une bonne partie des déplacements. Pourtant, les postes clés sont toujours occupés par des Tutsis. Pour que les réfugiés puissent rentrer sans crainte, il faut absolument accélérer le déveppement d'une armée plus équitable - à tous les niveaux de la hiérarchie.

Le système judiciaire est un autre domaine où l'équilibre entre Tutsis et Hutus doit être rétabli si l'on veut assurer la justice. Une amnistie temporaire protégeant les politiciens désireux de revenir a été décrétée pour toute la durée du mandat du gouvernement transitoire, mais la question de savoir ce qui se passera une fois cette période terminée demeure ouverte. Des mesures doivent être prises pour mettre en place un système équitable.

La nécessité d'améliorer l'équilibre entre Tutsis et Hutus ne s'arrête pas là: elle vaut également pour les organisations internationales qui travaillent au Burundi. Ces organisations doivent veiller à participer au processus d'équilibrage entre Tutsis et Hutus. Accueillir les réfugiés de retour au pays avec une équipe composée uniquement de Tutsis, comme le HCR l'a fait dans une région en 1997, n'est certainement pas un bon moyen d'assurer la protection internationale des rapatriés. Les ONG déploient actuellement des efforts considérables pour mettre sur pied des programmes de consolidation de la paix des deux côtés de la frontière.

L'insécurité règne toujours

Si les efforts menés en vue de consolider la paix doivent se poursuivre, la sécurité ne pourra régner dans le pays tant qu'un cessez-le-feu n'aura pas été conclu entre les rebelles et le gouvernement. Les problèmes de sécurité n'ont pas diminué depuis que le gouvernement transitoire a pris le pouvoir. Le personnel de l'ONU continue à se faire accompagner d'une escorte armée pour voyager dans le pays. Le fait que de telles escortes accroissent la sécurité est naturellement contestable. Il y a quelques semaines, une grenade a été lancée sur un camion de l'ONU transportant des réfugiés rentrant au pays. A noter que les véhicules et les installations des ONG sont eux aussi la cible d'actes de violence et d'attaques.

Du côté tanzanien

Dans le contexte actuel du Burundi, tout retour forcé des 345'000 Burundais réfugiés dans des camps en Tanzanie est potentiellement désastreux. Outre les personnes réfugiées dans des camps, on estime qu'environ 200'000 réfugiés burundais vivent dans le pays. L'histoire de la Tanzanie, un pays généreux qui a accueilli de nombreux réfugiés, ne doit pas s'interrompre brusquement alors que les conditions nécessaires à un rapatriement soutenable ne sont pas encore en place. La communauté internationale se doit d'offrir le soutien politique nécessaire pour que les réfugiés puissent choisir librement, en l'absence de toute intimidation, s'ils souhaitent rentrer chez eux ou non. Dans leurs dernières déclarations et visites dans les camps, tant les fonctionnaires gouvernementaux tanzaniens que burundais ont exercé une énorme pression pour convaincre les réfugiés de rentrer. Résultat, il est difficile de déterminer si ceux qui s'inscrivent pour être rapatriés le font parce qu'ils estiment que les conditions au Burundi sont satisfaisantes ou parce qu'ils craignent que les gouvernements ne décident pour eux. Selon le HCR, quelque 30'000 réfugiés se sont récemment inscrits pour retourner au Burundi.

Changement d'attitude L'attitude de la Tanzanie à l'égard des réfugiés a totalement changé au cours de ces 30 dernières années. En 1972, lorsque des centaines de milliers de Burundais ont fui le conflit ethnique, les Tanzaniens les ont accueillis dans des communautés éloignées des frontières, leur ont offert de la terre et, par la suite, leur ont proposé la citoyenneté tanzanienne. Lorsque le président tanzanien de l'époque, Mwalimu Julius Nyerere, a reçu la médaille Nansen en 1983, il a remarqué que "ce n'est que lorsqu'une personne gagne sa vie ou apporte une contribution quelconque à la société dans laquelle elle vit qu'elle peut retrouver le respect de soi, élément essentiel de la dignité humaine." L'attitude et la conduite de Nyerere ont beaucoup influencé la manière dont les réfugiés d'alors étaient traités à leur arrivée en Tanzanie.

Les réfugiés burundais qui sont arrivés en 1993 et après se sont vu réserver un accueil bien différent. Des camps de réfugiés de dimensions restreintes et situés à proximité de la frontière ont été construits pour les héberger. Les réfugiés n'ont pas le droit de travailler en Tanzanie et leur liberté de mouvement est limitée à un rayon de quatre kilomètres autour du camp. Cette règle a été appliquée plus sévèrement à certaines périodes qu'à d'autres. Dans certains camps, il faut parcourir 13 kilomètres pour trouver du bois de feu. Lorsque la restriction imposée à la liberté de mouvement est appliquée, les réfugiés attrapés à l'extérieur de la limite sont souvent emprisonnés dans des prisons de plus en plus bondées. Ainsi, en octobre dernier, une prison de 92 places située dans la région de Ngara détenait-elle 424 prisonniers, dont 86 étaient des réfugiés qui s'étaient aventurés au-delà du périmètre prescrit.

Mauvais emplacement des camps

Dans l'ensemble, les efforts réalisés pour éloigner les camps des frontières ou agrandir les sites se sont soldés par des échecs. La plupart des camps étant situés entre la frontière et une réserve de grands fauves, le gouvernement refuse de les laisser s'étendre. De nouveaux camps ont été construits depuis les premières vagues de réfugiés. Mais les réfugiés ne reçoivent aucune terre à cultiver autre que les petits lopins attenant à leur maison. Or la taille de ces lopins dépend du camp. Certains camps offrent des lopins minuscules alors que d'autres ont des lopins un peu plus grands qui permettent aux réfugiés de subvenir à leurs besoins en nourriture. Le gouvernement a rejeté les requêtes des réfugiés demandant de pouvoir accéder à des terres cultivables. Dans un entretien accordé en 1999 au magazine "Réfugiés" du HCR, Nyerere contrait l'argument du gouvernement concernant le manqué de terre en affirmant, "Je sais que certaines personnes vous diront que nous n'avons pas assez de terre en Tanzanie, mais cette idée est absurde. Le pays est vide."

Manque de protection élémentaire

La protection des réfugiés est un domaine où il reste encore beaucoup à faire. Les camps sont dépourvus de toute présence internationale après 17.00 heures. De nombreuses ONG ont relevé que le HCR doit apprendre à respecter son mandat de protection et à le faire correctement. Les postes du HCR liés à la protection sont souvent vacants pendant de longues périodes. Des réfugiés dans des camps ont déclaré qu'ils n'avaient jamais vu aucun agent de protection du HCR. Dans la région de Kibondo, par exemple, un seul agent de protection expatrié est chargé de couvrir cinq camps, soit un total de 145'000 réfugiés. Et pourtant, le HCR est l'une des rares organisations qui a étendu sa presence internationale à la Tanzanie au cours de ces dernières années.

Des programmes concernant les actes de violence à caractère sexuel et sexiste ont été renforcés par des campagnes d'informations et par l'intervention de conseillers dans les camps. Malgré ces efforts, au moins un cas de viol par jour a été rapporté au conseiller chargé de ces programmes dans la région de Ngara. Le nombre réel de viols est indubitablement supérieur. Des tribunaux mobiles qui se déplacent de camp en camps ont été créés afin d'accélérer le traitement juridique des divers cas. Bien des cas soumis à ces tribunaux sont des affaires à caractère sexuel et sexiste, mais d'autres sont liés à la possession d'armes dans les camps, à des vols et à des infractions pénales. A noter que le fait de traiter des cas individuels ne permet pas de résoudre le problème plus général du manque de protection dans les camps.

Ainsi que l'observait Jean-Francois Durieux, "Les camps de réfugiés peuvent être considérés comme un canal pratique pour acheminer les secours vers un grand nombre de personnes déplacées dans le besoin. L'environnement fermé qu'ils représentent est cependant particulièrement propice aux abus et aux manipulations." ("Preserving the Civilian Character of Refugee Camps: Lessons from the Kigoma Refugee Programme in Tanzania," TRACK TWO, Vol. 9, No. 3, November 2000).

Efforts de sécurité

En 1999, le HCR a créé un "programme de sécurité" afin d'aborder les problèmes sécuritaires, et en particulier de garantir le caractère humanitaire et civil des camps, mais aussi de traiter les problèmes liés au respect du droit et au maintien de l'ordre. Des policiers tanzaniens de tout le pays ont ainsi été réunis dans les camps, formés, indemnisés et équipés pour maintenir l'ordre dans les camps, sur une base semestrielle. Chacune des unités qui garde un camp doit comprendre au moins deux policiers. Leur travail est soutenu par des équipes de "sungu sungus," c'est-à-dire des équipes de réfugiés nommées par les réfugiés eux-mêmes, qui patrouillent dans les camps et assistent la police. Parce qu'elle est conforme à la tradition tanzanienne, la solution des sungu sungus est généralement bien appréciée, bien que l'on rapporte des cas où ils ont arrêtés des personnes et leur ont demandé de l'argent en les menaçant de les remettre à la police. Toutefois, dans l'ensemble, la situation en matière de sécurité a l'air de s'être améliorée depuis l'introduction du programme. Le HCR a également soutenu la mise en place d'un système de séparation à Mwisa, dans le but de fournir au "gouvernement les moyens de séparer et de gérer les individus dont les activités risquent de mettre en péril le caractère civil et humanitaire des camps de réfugiés." L'année passée, cet instrument a dû faire l'objet d'un examen destiné à vérifier son efficacité et sa conformité avec la politique du HCR.

A noter, comme le fait Durieux, que "les policiers n'ont ni le temps, ni les ressources ni les connaissances nécessaires pour faire plus que gratter la surface de problèmes de sécurité 'graves' tels que le recrutement militaire, la propagande subversive, les luttes pour le pouvoir entre factions rebelles ou l'infiltration des combattants."

Dépendance forcée

Sans accès à la terre et sans possibilité de travail, les réfugiés internés dans les camps deviennent totalement dépendants. En juillet 2000, suite à une pénurie de nourriture générale, les rations alimentaires ont été réduites systématiquement de 60%, sans tenir compte du fait que certains réfugiés avaient plus accès à de la terre que d'autres. Les enfants de moins de 5 ans et les femmes enceintes du deuxième trimestre ont continué à recevoir des rations supplémentaires. Quelques mois plus tard, les rations ont été augmentées à 80%; elles sont aujourd'hui revenues à la normale.

Cependant, les rations n'ont pas duré assez longtemps pour tous. Certains réfugiés disposant de plus grands lopins de terre ont réussi à se procurer leurs propres rations. Les rations ont certes augmenté par la suite, mais n'ont pas atteint leur niveau antérieur. Comme le remarquait une femme réfugiée, même la nourriture qu'ils reçoivent n'est pas celle à laquelle ils sont habitués. Elle n'avait jamais vu certains légumes avant qu'ils n'arrivent dans les camps.

Une évaluation nutritionnelle menée en juillet 2001 a révélé qu'en dépit de la réduction des rations pendant près d'une année, le niveau nutritionnel s'était amélioré. Toutefois, l'évaluation reposait sur une comparaison des niveaux de malnutrition dans l'ensemble de la région et non pas sur une comparaison entre les différents camps comme cela avait été le cas de l'étude précédente. En outre, pour la première fois, cette estimation analysait les niveaux de micro-éléments nutritifs. A cause des différences entre les camps en termes d'accès à la terre et même aux marchés, la comparaison avec les niveaux de malnutrition antérieurs est forcément faussée.

Lassitude croissante

Malgré cet état de dépendance forcée, la majorité de la population tanzanienne est d'avis que les réfugiés vivent luxueusement grâce à la charité de la communauté internationale. Les vols et le banditisme observés aux environs de camps de réfugiés renforcent encore l'animosité de la population tanzanienne à l'égard des réfugiés. Il n'est pas toujours évident de déterminer si ces incidents sont l'œuvre des habitants de la région ou des réfugiés, mais ces derniers sont automatiquement désignés comme les coupables.

A cela s'ajoute que de nombreux réfugiés ont l'impression que les donateurs se désintéressent de leur cause. Les réductions des rations alimentaires et la pression croissante exercée tant par le gouvernement tanzanien que burundais sont considérés (du moins partiellement) comme des facteurs d'expulsion. Lorsque l'année passée le HCR a décidé de demander aux réfugiés, dans le cadre d'un exercice d'enregistrement de routine, s'ils voulaient rentrer, beaucoup de réfugiés ont commencé à avoir peur d'être contraints de retourner chez eux avant que les conditions nécessaires au rapatriement soient mises en place au Burundi. Il a fallu que les ONG soulèvent ce problème pour que le HCR cesse de poser la question.

La question du rapatriement

En janvier, dans le cadre du groupe de travail technique de la commission tripartite (HCR et gouvernements tanzanien et burundais), le HCR a accepté de faciliter le retour volontaire des réfugiés burundais. Le groupe de travail a aussi accepté de former un comité de quatre personnes, composé de représentants de chacun des gouvernements, du HCR tanzanien et du HCR burundais et chargé de mettre en œuvre le rapatriement, ce qui permettrait de garantir la présence d'informations sur le rapatriement. Cependant, si les informations fournies sont destinées à encourager les personnes à rentrer chez elles, comme c'était le cas récemment lorsque des fonctionnaires gouvernementaux des deux pays se sont rendus dans des camps de réfugiés, il faut se poser la question de leur impartialité, voire de leur pertinence. Le fait qu'une délégation de réfugiés se soit dernièrement rendue au Burundi afin de voir la situation de ses propres yeux constitue une démarche positive puisqu'elle leur permet de prendre une décision fondée sur des bases plus solides. Un délégué a ainsi remarqué que la situation avait beaucoup changé mais qu'il restait de nombreux problèmes à régler, tels que la sécurité, le retour des personnes déplacées internes et la reconstruction des maisons.

La communauté internationale doit faire des efforts pour soutenir de manière active le processus de paix au Burundi, et encourager la création de conditions propices au retour des réfugiés. Dans le même temps, il faut permettre aux réfugiés burundais de choisir eux-mêmes, sans qu'ils subissent d'intimidation, s'ils désirent rentrer ou rester en Tanzanie. Cependant, au vu de la pression croissante exercée par les deux gouvernements pour que les réfugiés retournent au pays, la question du caractère volontaire des décisions de retour est bien réelle. Les réfugiés ne doivent en aucun cas avoir l'impression que pour garantir leur protection il leur faut choisir de rentrer, même si c'est prématuré.

Sommaire

Le CIAB a 40 ans:

CREATION D'UNE NOUVELLE SECTION SUR LE SITE INTERNET

Le 40ème anniversaire du CIAB a été marqué par une réception donnée à Genève le 6 mars 2002. Le Président du CIAB, Anders Ladekarl, le Président du CICR, Jakob Kellenberger, et le Haut Commissaire des Nations-Unies pour les réfugiés, Ruud Lubbers, ont chacun exprimé quelques mots sur le rôle joué par le CIAB au sein de la communauté humanitaire au cours de ces 40 dernières années.

Les 25 et 26 octobre 2002, le CIAB organisera une conférence sur le thème "Renforcer les partenariats entre ONG dans un monde en globalisation: de la réthorique globale à la réalité locale." La 12ème assemblée générale du CIAB se tiendra tout de suite après, soit les 27 et 28 octobre 2002. Une section spéciale comprenant des documents sur l'histoire du CIAB ainsi que sur la conférence et l'assemblée générale à venir, a été ajoutée au site internet du CIAB. Cette section continuera à être alimentée par des documents et des forums de discussion tout au long de l'année: www.icva.ch.

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Equipe éditoriale de TALK BACK: Manisha Thomas, éditeur en chef, Responsable des affaires humanitaires du CIAB Ed Schenkenberg van Mierop, Coordinateur du CIAB

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