James C. Hathaway*

Il est réjouissant de voir les Etats sur le point d'adopter, dans le cadre de l'ouverture de leur conférence de demain, une déclaration par laquelle ils s'engagent à renforcer l'application de la Convention sur les réfugiés. A la pensée qu'après un demi-siècle nous pourrions enfin arriver à prendre au sérieux le contrôle de ce traité, nous devrions tous être emplis de fierté, en particulier les ONG qui se sont battues inlassablement pendant de nombreuses années pour parvenir à ce but.

Mon principal souci, cependant, est que le débat sur le meilleur moyen de garantir que la Convention sur les réfugiés régisse réellement la pratique sur le terrain s'achève avant même d'avoir commencé. En effet, il n'y a eu ni discussion de fond sur les motifs pour lesquels il est désormais nécessaire de se doter d'un mécanisme de contrôle plus efficace pour superviser la Convention sur les réfugiés ni analyse détaillée des leçons que l'on peut tirer des expériences en matière de surveillance du respect des droits de l'homme au plan international, en particulier dans le système onusien. Plus précisément, je crains qu'après avoir laissé traîner ce sujet pendant un demi-siècle, les Etats se hâtent de prendre n'importe quelle sorte d'engagement - même minimal - pourvu qu'il semble favoriser le contrôle de la Convention sur les réfugiés. A trop vouloir adopter un modèle particulier, qui ne repose en réalité que sur des critères minimaux, sous prétexte que ce faisant nous réalisons au moins de petits progrès dans ce domaine, nous risquons de nous enferrer dans un modèle de surveillance de la Convention qui, à long terme, se révèle inadéquat. S'il est évident qu'un projet minimaliste peut nous fournir le degré d'expérience et de confiance nécessaire pour mener à bien un projet plus ambitieux par la suite, il est également possible que les Etats estiment qu'après avoir établi un mécanisme de base, ils auront en quelque sorte "réglé la question du contrôle", et n'auront donc à revenir sur cette question, du moins pas avant longtemps.

J'espère pourtant que nous parviendrons à nouveau à concentrer nos énergies sur ce sujet dans un futur proche. Nous ne pouvons tout simplement pas nous permettre de brader l'avenir de la protection des réfugiés, dans un effort désespéré pour avoir quelque chose qui ressemble de près ou de loin à un mécanisme de contrôle de la Convention.

Commençons donc par clarifier l'objet de la discussion. Certains commentateurs semblent supposer, à tort, que le débat porte sur la manière de surclasser le HCR en tant qu'institution spécialisée. Or, le vrai problème ne se situe pas, ou ne devrait tout du moins pas se situer à ce niveau-là. Il est évident que le mandat du HCR va bien au-delà du simple contrôle de la Convention sur les réfugiés. Au cours de ces dernières années, le travail du HCR en tant qu'agence de secours humanitaire a éclipsé l'une de ses fonctions essentielles: la protection. De même, les activités réalisées en faveur des personnes déplacées à l'intérieur de leurs pays ont dans bien des cas occulté le rôle prioritaire de l'institution, à savoir la protection des réfugiés. Le HCR a souvent mené des actions qui l'ont contraint à faire de la politique, alors même que son mandat est explicitement apolitique. Certes ces questions sont extrêmement complexes et revêtent une grande importance, mais y répondre ne résoudrait pas la question de savoir comment contrôler au mieux la Convention sur les réfugiés. Si certaines initiatives pourraient et devraient être prises pour mieux superviser le HCR en tant qu'institution, elles relèvent à mon avis des compétences du Comité exécutif du HCR, voire de l'ECOSOC lui-même. Nous devrions à tout prix éviter que la question d'un meilleur contrôle de la Convention sur les réfugiés n'aboutisse en fin de compte à des questions certes épineuses mais distinctes concernant la manière de garantir que le HCR respecte son mandat statutaire, qui est bien plus étendu, et encore moins la manière de superviser les différentes tâches qu'il exécute en sus de son mandat.

De son côté, le HCR a tort de faire valoir l'autorité institutionnelle qui lui est conférée au titre de l'article 35 de la Convention sur les réfugiés pour tenter d'abréger le débat sur les mécanismes potentiels de supervision de la Convention. Nul n'ignore que la Convention sur les réfugiés confie au HCR la responsabilité particulière de "surveiller l'application" de la Convention. Ce rôle est essentiel et doit être défendu à tout prix. En fait, comme le suggère la proposition élaborée par plusieurs groupes non-gouvernementaux basés à Genève, il est important de trouver un moyen de renforcer l'engagement du HCR en faveur de la protection et d'inclure des organes externes au processus d'élaboration de son programme en la matière.

Toutefois, il faut souligner que l'article 35 ne donne pas au HCR le monopole du contrôle de la Convention sur les réfugiés. La tâche du HCR est de surveiller l'application de la Convention sur les réfugiés et non pas de superviser la Convention en soi. La Convention, en tant que traité international, relève de la responsabilité des Etats qui l'ont signée. Ainsi que les mécanismes de mise en oeuvre de la Convention l'indiquent clairement, le droit et le devoir de garantir que les autres Etats respectent les obligations auxquelles ils sont soumis en vertu de la Convention sur les réfugiés incombent fondamentalement aux Etats eux-mêmes. Alors que le HCR est tenu de veiller au quotidien à ce que les engagements interétatiques se traduisent effectivement par des interventions et des mesures sur le terrain, rien, dans l'article 35, n'interdit aux Etats qui sont à la fois les sujets et les objets du système de protection des réfugiés de décider d'établir un mécanisme, conclu selon les règles en vigueur, pour faciliter l'application et le contrôle de la Convention sur les réfugiés. En réalité, et j'entends expliquer clairement pourquoi ci-après, il me semble que ce qu'il nous faut aujourd'hui c'est précisément faire un pas dans cette direction.

Par conséquent, il est essentiel de ne pas considérer que les efforts importants et louables déployés en vue de la création d'un comité consultatif chargé d'assister le Haut Commissaire dans l'exercice de son mandat de protection sont incompatibles avec un véritable programme indépendant, impartial, transparent et socialement cohérent de supervision de la Convention sur les réfugiés ou ne constituent qu'un pis-aller. Si, par inadvertance, nous envoyons un signal indiquant que nous comprenons d'une manière ou d'une autre la proposition d'un comité consultatif comme une réponse à la question beaucoup plus complexe d'une meilleure supervision de la Convention elle-même, nous aurons à mon sens gâché une occasion extraordinaire d'avancer dans ce qui devrait être le vrai programme en matière de protection. Alors que l'option du groupe consultatif remplit l'un des quatre critères établis par le Professeur Kälin - à savoir être réalisable - il est peu probable qu'elle corresponde ne serait-ce que de loin aux critères d'indépendance ou d'objectivité, sans parler du critère relatif à l'ouverture à l'avis de toutes les parties concernées.

Au moment d'entamer le débat sur les options proposées, une première question sur laquelle nous devons nous pencher est tout simplement de savoir pourquoi la Convention sur les réfugiés est le seul des principaux traités sur les droits de l'homme qui n'est toujours pas doté d'un mécanisme externe permettant de promouvoir la responsabilité des Etats contractants?

Une partie de la réponse nous vient de l'histoire. La Convention sur les réfugiés a été le deuxième traité important sur les droits de l'homme adopté par les Nations Unies, le premier étant la Convention sur le génocide. A noter qu'à l'instar de la Convention sur les réfugiés, la Convention sur le génocide n'est pas surveillée par un organe extérieur. Par conséquent, l'absence de mécanisme de contrôle externe pour la Convention sur les réfugiés est simplement le reflet d'une réalité historique: à la fin des années 40 et au début des années 50, l'idée que les Etats puissent superviser les droits de l'homme était entièrement nouvelle, représentait une menace potentielle, et avait de la peine à être acceptée par les Etats. Puis, avec l'adoption, vers le milieu des années 60, de pactes relatifs aux droits de l'homme et de traités plus spécialisés, la mise en place d'un mécanisme indépendant de surveillance interétatique des traités relatifs aux droits de l'homme est devenu monnaie courante. Bien qu'il existe quelques bonnes raisons, tout à fait justifiées, pour lesquelles le droit en matière de réfugiés devrait être exclu de cet engagement global, il est grand temps de corriger cette aberration historique et d'aligner le contrôle du droit en matière de réfugiés sur la pratique appliquée aux droits de l'homme en général.

D'aucuns pourraient suggérer, cependant, que le droit en matière de réfugiés se distinguait - et se distingue toujours - de tout autre projet des Nations Unies pour les droits de l'homme par l'existence même d'un Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. Il est en effet le seul à bénéficier d'une organisation internationale chargée exclusivement de surveiller l'application du traité qui le régit. Au mieux, les autres traités des Nations Unies relatifs aux droits de l'homme peuvent en appeler à l'autorité générique, récemment établie, du Haut Commissariat aux droits de l'homme (d'ailleurs nettement sous-financé). Le droit en matière de réfugiés, lui, dispose de son propre gardien institutionnel en la personne du Haut Commissaire. Créer un mécanisme de contrôle supplémentaire pourrait donc sembler superflu.

A mon avis, il s'agirait-là d'une erreur de jugement dramatique. Par le biais de l'autorité de surveillance qui lui est conférée en vertu de l'article 35 de la Convention sur les réfugiés, le HCR exerce une fonction absolument extraordinaire et essentielle. Le département responsable de la protection internationale jouit d'un réel savoir-faire lorsqu'il s'agit d'aider les gouvernements à élaborer des politiques et des lois, d'intervenir directement et indirectement pour défendre des cas précis, ainsi que d'organiser et de diriger des activités et des programmes de formation dans le domaine du droit en matière de réfugiés. Ce rôle est complété par la fonction clé du Comité exécutif du HCR, qui consiste à réaffirmer symboliquement l'engagement des Etats en faveur du droit en matière de réfugiés et à fournir une forme de légitimité démocratique au travail du HCR. Il est donc inutile qu'un mécanisme de contrôle international endosse l'un ou l'autre de ces rôles.

Mais il faut aussi tenir compte d'autres éléments généralement considérés comme essentiels à un bon projet de supervision internationale que le HCR gère moins bien, peut-être tout simplement parce qu'il est mal placé pour le faire. Dans la pratique, ni le département responsable de la protection internationale, ni l'EXCOM n'ont fait le nécessaire pour proposer des directives visant une application systématique du droit en matière de réfugiés en-dehors des situations de crise et tenant compte des défis auxquels se heurte la protection aujourd'hui. Personne n'a vraiment accepté de prendre en main la conception de systèmes permettant de concrétiser le partage des charges et des responsabilités ou de réconcilier les impératifs inhérents au droit en matière de réfugiés avec les réalités politiques et sociales des pays d'accueil. Les représentants de toutes les parties concernées, y compris les réfugiés eux-mêmes, n'ont pas vraiment été intégrés au processus d'élaboration du programme de l'organisation. Et les efforts déployés pour habiliter les institutions locales à faire respecter les droits, comme aucune institution internationale ne pourrait jamais aspirer à le faire, se sont avérés insuffisants. Autant de tâches qui, dans d'autres circonstances, incomberaient à un organe de contrôle indépendant.

Hormis l'importance de déterminer les tâches de supervision que l'on peut attendre du HCR en se basant sur des critères raisonnables, il existe deux raisons fondamentales pour lesquelles il paraît irréaliste de vouloir confier à ce dernier toute la responsabilité du contrôle de la Convention sur les réfugiés.

Premièrement, en particulier pendant les années 90, le HCR s'est entièrement transformé, pour passer d'une institution dont la principale activité consistait à servir de garant ou de gardien aux droits en matière de réfugiés appliqué par les Etats à une institution dont la tâche prioritaire est désormais l'offre directe de services. Autrement dit, le HCR s'est éloigné de l'application de la protection des réfugiés. Actuellement, dans la plupart des situations de crises graves impliquant des réfugiés de par le monde, le HCR est devenu le moyen - de droit ou de fait - de fournir une protection aux réfugiés sur le terrain. Mon objectif ici n'est pas de déplorer la décision de transformer une institution dotée d'un mandat de supervision autrefois unique en une institution d'assistance humanitaire. Cependant, nous ne pouvons nier que le HCR ne correspond plus aujourd'hui à l'organisation fondée en 1950. Comme le démontrent clairement les crises du Rouanda et du Kosovo, par exemple, dans bien des cas, le contrôle du respect de la Convention sur les réfugiés équivaut de nos jours à surveiller certaines des activités du HCR lui-même.

Nous aurions donc tort de féliciter le Professeur Kälin lorsqu'il insiste pour que le nouveau mécanisme de contrôle indépendant et objectif qu'il propose soit créé au sein du HCR, même s'il est censé être quasi-autonome. A mon avis, le HCR doit faire un choix éthique: soit se recentrer sur l'exercice de ses responsabilités fondamentales en matière de supervision et remettre à d'autres la majorité de ce qui représente désormais son mandat opérationnel, soit reconnaître qu'il ne peut, pour des raisons éthiques, s'occuper lui-même de la supervision et mettre sur pied un organe, conclu selon les règles en vigueur, chargé de contrôler la Convention sur les réfugiés.

Deuxièmement, et cet élément est peut-être plus important encore, le problème auquel on se heurte si le HCR est appelé à agir en tant qu'unique superviseur de la Convention sur les réfugiés est qu'il est tout simplement trop facile pour les Etats de se soustraire au devoir de rendre des comptes, qui est à la base du projet international concernant les droits de l'homme. Etant donné que les Etats ne se sentent pratiquement plus, voire plus du tout, responsables de veiller à ce que les autres Etats contractants respectent les obligations auxquelles ils sont soumis en vertu du droit international en matière de réfugiés, la dynamique de persuasion, de séduction voire d'intimidation envers les Etats partenaires, essentielle à la réussite du projet international concernant les droits de l'homme en général, disparaît presque entièrement dans le droit en matière de réfugiés. Il est tellement plus facile de laisser le HCR s'en occuper.

Pourtant, comme nous le savons tous, le HCR n'est pas vraiment en mesure d'exercer des pressions significatives sur les Etats. Après tout, son budget initial est restreint, et il dépend des contributions volontaires annuelles d'une poignée d'Etats puissants, qui n'ont visiblement pas vraiment l'intention d'encourager le HCR à agir de manière indépendante et véritablement autonome en vue de mettre en place un régime solide de protection internationale pour les réfugiés. Certes, ces Etats ont fait preuve de générosité en finançant les secours aux réfugiés et l'assistance humanitaire, mais ils ont trop souvent évité ou, parfois, ignoré l'insistance du HCR à relever l'importance des principes relatifs à la protection. Les événements tragiques qui se sont produits récemment le long de la côte australienne et la réaction nationale, juridiquement indéfendable, de ce pays face aux efforts déployés pour le contraindre à respecter le droit international, illustrent bien la gravité du problème.

Il est d'autant plus regrettable de constater que certains membres de gouvernements et du HCR lui-même tentent d'étouffer toutes propositions visant à créer un mécanisme réellement approprié de contrôle de la Convention sur les réfugiés, permettant de responsabiliser les Etats. Des collègues travaillant pour le HCR m'ont déclaré que quelles que soient les positions officielles représentées par les hauts fonctionnaires de l'organisation, eux-mêmes, en qualité d'agents chargés de la protection, seraient favorables à un mécanisme externe offrant le soutien nécessaire dont les responsables des activités de protection du HCR ont un besoin urgent pour faire du bon travail sur le terrain. A mon avis, c'est dans cette optique qu'il faut concevoir le projet de contrôle de la Convention sur les réfugiés. Non pas comme un défi lancé au HCR en tant qu'organisation, mais comme une reconnaissance formelle du fait que le HCR doit réaliser une multitude de tâches dont toutes ne découlent pas forcément d'un engagement total en faveur d'une application absolue de la Convention sur les réfugiés; certaines activités sont même incompatibles avec un tel engagement.

De plus, du fait que le HCR en tant qu'institution est, et restera, limité politiquement et financièrement, l'on ne peut raisonnablement attendre de lui qu'il devienne le porte-parole inflexible de la protection des réfugiés dont on aurait tant besoin actuellement. Certains pensent tout simplement qu'aucune bonne raison ne justifierait de compromettre les efforts déployés à la base par le HCR pour promouvoir l'application de la Convention sur les réfugiés - sauver des vies implique souvent de faire des compromis, voire d'utiliser des expédients - en contraignant cette même organisation à émettre des critiques et des directives sur la manière dont la communauté internationale respecte la Convention sur les réfugiés. Il semble encore moins raisonnable d'attendre du HCR, en tant qu'organisation interétatique, qu'il institue des mécanismes politiques - comprenant le partage international des charges et des responsabilités - essentiels au respect du droit applicable aux réfugiés dans le monde moderne.

En résumé, je suis d'avis que la communauté non-gouvernementale serait mal avisée de limiter sa réflexion à des modèles gérés par le HCR ou dont le fonctionnement serait étroitement lié au travail du HCR en tant qu'organisation internationale. De même, le HCR en tant qu'organisation aurait tort d'insister pour installer dans ses murs un mécanisme visant à renforcer le contrôle de la Convention sur les réfugiés puisque cette démarche risquerait tout simplement de nuire à son efficacité opérationnelle, dans le domaine de la protection notamment, et accroîtrait le sentiment de découragement qu'expriment aujourd'hui de nombreux agents du HCR dont les espoirs d'indépendance politique et d'autonomie financière ne sont pas entendus.

Au vu de ces réalités, notre priorité à tous est d'insister sur l'importance du projet de résolution qui sera soumis pour adoption à la conférence ministérielle, une réunion qui soulignera l'importance d'un mécanisme supplémentaire permettant de promouvoir le respect de la Convention sur les réfugiés. Au moment où l'on célèbre le 50ème anniversaire de la Convention sur les réfugiés, il est vital de se lancer dans cet engagement, que l'on devrait non seulement adopter, mais aussi promouvoir activement. Avaliser cet engagement capital ne signifie pas pour autant faire valoir n'importe quel modèle qui ne tiendrait pas compte des expériences réalisées dans le domaine de la protection des droits de l'homme. Les succès et les échecs des six principaux organes de traités des Nations Unies, en particulier, sont une incroyable source d'informations qui révèle les avantages et les inconvénients des différents modes de contrôle, et nous aurions bien tort de les ignorer. Quelle ironie si, au moment où les présidents de tous les organes de traités des Nations Unies relatifs aux droits de l'homme prônent une coordination systématique et un apprentissage mutuel, les agents actifs dans la protection des réfugiés, dans leur hâte d'adopter un mécanisme, choisissaient un modèle qui ne se fonde pas sur une étude minutieuse des différentes options en matière de protection.

C'est de l'espoir de faire progresser cette recherche fondamentale qu'est née la collaboration entre le Conseil International des Agences Bénévoles (CIAB) et le Programme du droit d'asile et des réfugiés de l'Université de Michigan. Ayant constaté que les activistes non-gouvernements avaient rarement l'occasion d'examiner en détail les principaux enseignements que nous offre l'histoire des droits de l'homme, nous avons mis sur pied un projet commun, faisant appel à l'intelligence et à l'énergie de certains de mes meilleurs étudiants, et préparé une série de documents de travail résumant, ne serait-ce que succinctement, une partie de l'histoire extrêmement riche du contrôle des traités relatifs aux droits de l'homme qu'il est à mon sens si important de prendre en considération dans le contexte de la Convention sur les réfugiés.**

Présentés sous forme de brefs aperçus, les quatre premiers documents de la série traitent la question de l'utilité, dans le cadre de la Convention sur les réfugiés, des mécanismes de surveillance de traits les plus couramment appliqués qui, comme le souligne le Professeur Henry Steiner de Harvard, consistent en des processus interdépendants se renforçant mutuellement:

• Le document de travail n° 1 aborde la question des critères du reporting imposés aux Etats, qui est soumis à un examen régulier dans le cadre de "dialogues de justification" entre l'organe de surveillance et les Etats et fortement encouragé par les organisations non-gouvernementales. Il met en exergue la valeur d'un reporting thématique ciblé plutôt que de rapports généraux routiniers et prône un processus de révision bien conçu et axé sur l'avenir;
• Le document de travail n° 2 se penche sur la possibilité d'instaurer un mécanisme de plaintes dans le cadre de la Convention sur les réfugiés et préconise un système sélectif de requêtes formulées par des groupes, permettant aux réfugiés de se faire entendre directement dans le processus de surveillance;
• Le document de travail n° 3 examine la valeur souvent négligée des "commentaires généraux" émis par les organes de traités des droits de l'homme sur des questions juridiques particulières pour codifier leur travail; ces commentaires ont joué un rôle primordial en influençant les travaux des courts et tribunaux nationaux. Le document propose un processus échelonné de conception et de révision des commentaires généraux ainsi qu'une discussion ouverte dans laquelle les ONG et les OGI prendraient une part active;
• Le document de travail n° 4 suggère que l'organe de surveillance soit doté de capacités d'investigation auxiliaires venant compléter ses fonctions de reporting, de plaintes et de commentaires généraux. Il relève l'importance de l'accès direct aux preuves sur le terrain, essentiel à la crédibilité et à l'efficacité de l'organe de surveillance.

Notre conclusion fondamentale est que la majeure partie du débat n'a pas tenu compte de l'importance de ces mécanismes pour la conception d'un système de contrôle de la Convention sur les réfugiés. Nous recommandons de les utiliser, en les adaptant d'une manière créative.

Les trois documents finaux examinent le processus de contrôle de la Convention sur les réfugiés:

• Le document de travail n° 5 tire les leçons des expériences réalisées par d'autres organes de traités, qui ont soit intégré à leurs activités des ONG tant nationales qu'internationales, soit inclus dans leurs tâches d'organe de surveillance la possibilité que des juges et des commissions des droits de l'homme contraignent des Etats parties à respecter la Convention;
• Le document de travail n° 6 reconnaît l'importance d'éviter tout chevauchement entre le travail d'un organe de surveillance chargé de la Convention sur les réfugiés et celui d'autres organes de traités des Nations Unies relatifs aux droits de l'homme et propose des mécanismes minutieux de coopération à la fois étroite et vaste avec ces organes-là et d'autres organes de contrôle en vue de les encourager à défendre plus efficacement la cause de la protection des réfugiés dans le cadre de leurs propres activités;
• Le document de travail n° 7 incite à établir une distinction entre le travail de protection du HCR et celui d'un organe indépendant de surveillance de la Convention sur les réfugiés et explique pourquoi tant le HCR que les Etats ont intérêt à s'engager en faveur d'un mécanisme de traité de contrôle de la Convention sur les réfugiés.

Enfin, voici trois points que j'aborderai en guise de conclusion.

Premièrement, nous ne devons pas nous laisser intimider par les institutions qui insistent pour que la fonction de contrôle de la Convention soit confiée exclusivement au HCR. La tâche de surveillance de l'application de la Convention qui incombe au Haut Commissariat et l'obligation plus générale des Etats parties à assumer la responsabilité collective de contrôler le respect des obligations qui leur incombe en vertu dudit traité sont, en fait, des responsabilités compatibles - qui ne s'excluent pas mutuellement.

Deuxièmement, du fait qu'aucun modèle précis de surveillance de la Convention sur les réfugiés ne sera adopté lors de la réunion ministérielle des Etats parties, ou même dans un avenir proche, il n'y a pas lieu de se hâter de choisir un modèle spécifique. Si nous avons pu attendre 50 ans, nous pouvons aussi prendre le temps de concevoir un projet solide, fédérateur, qui constituera la base de l'engagement formel qui devrait en principe être pris cette semaine, et de participer activement à son élaboration.

Enfin, troisièmement, encourageons par tous les moyens le HCR en tant qu'organisation à faire revivre une variante de son traditionnel groupe d' 'Amis de la protection' qui reprendrait une version améliorée des fonctions suggérées par la proposition pour un groupe consultatif spécial. Toutefois, si nous développons cette idée, n'y consacrons pas trop de temps, et n'oublions pas que notre projet essentiel est d'établir un mécanisme de contrôle de la Convention qui soit non seulement pragmatique mais aussi indépendant, objectif et tienne compte de toutes les voix concernées y compris celles des réfugiés eux-mêmes. Nous devrions tirer les leçons de l'histoire des droits de l'homme, nous livrer à une réflexion intense et créative sur les objectifs du contrôle du droit en matière de réfugiés en les replaçant dans leur contexte, puis, sur la base de cette réflexion et des stratégies élaborées, présenter au cours de l'année prochaine un modèle de mécanisme sérieux et efficace de contrôle de la Convention sur les réfugiés. Ne nous écartons pas du but en choisissant des expédients, mais au contraire engageons-nous dans la conception d'un système qui résiste vraiment à l'épreuve du temps.