TALK BACK

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TEMA DEL MES: LA CONVENCI脫N DE 1951: UN NUEVO MECANISMO DE SUPERVISI脫N

OPINI脫N

"TALK BACK":

EDITORIAL:

UNA AGENDA ADECUADA PARA LOS REFUGIADOS

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El momento no podr铆a ser m谩s oportuno para iniciar la b煤squeda de un mecanismo m谩s efectivo que garantice los derechos de los refugiados. Nunca antes los Estados violaron la Convenci贸n de Refugiados tan abiertamente. Y nunca antes el debate de la condici贸n del refugiado fue un tema pol铆tico mundial de semejante envergadura. Probablemente sea el momento m谩s dif铆cil de la historia moderna para mejorar la protecci贸n de los refugiados, pero se necesita m谩s que nunca.

Se dice que la Convenci贸n de Refugiados, cuyo 50mo. aniversario se conmemora en diciembre, es el instrumento internacional de derechos humanos m谩s vulnerado. Parad贸jicamente, esta aseveraci贸n no es f谩cil de verificar. Si bien ACNUR y muchas ONGs de derechos humanos y de refugiados han publicado numerosos informes, no existe un mecanismo central que lleve un registro sistem谩tico de las violaciones cometidas. De hecho, la ausencia de un mecanismo semejante es el primer argumento para afirmar que es necesario mejorar el sistema actual.

Es necesario realizar una evaluaci贸n que analice los problemas existentes, con el objetivo de identificar una soluci贸n adecuada para rectificar los fracasos del sistema actual. Se requieren propuestas sobre el modo de rectificar estos problemas. Por otra parte, se debe poner a prueba el valor agregado de una propuesta espec铆fica. La pregunta es: 驴qu茅 es lo que garantizar谩 que uno o varios mecanismos propuestos no se topar谩n con los mismos problemas que ya existen en otros foros de derechos humanos?

Hay una oposici贸n generalizada por parte de los Estados hacia la opci贸n m谩s dif铆cil; es decir, la creaci贸n por tratado de un organismo bajo la Convenci贸n de Refugiados. Critican las excesivas obligaciones de informaci贸n en conformidad con otros organismos creados por tratado de derechos humanos y la ineficacia de los mismos. Adem谩s, se necesitar铆a negociar un nuevo protocolo cuando la tendencia entre los Estados sea la adopci贸n de est谩ndares de protecci贸n menores.

Sin embargo, lo que los Estados de hecho temen es que tendr谩n que rendir cuentas. La raz贸n por la que ellos no desean que los organismos de derechos humanos sean m谩s eficientes es pura y exclusivamente por propio inter茅s. Est谩 abierta al debate la pregunta de si vale la pena o no correr el riesgo de gestionar un nuevo instrumento. En realidad, el tema es qu茅 es lo que tendr谩 mayor impacto en este terreno: la confrontaci贸n o una opci贸n m谩s sencilla que consista en ayudar a los Estados a mejorar sus pol铆ticas de refugiados y de asilo mediante la cooperaci贸n t茅cnica y el di谩logo.

Las ONGs tienen mucho para aportar en cuanto a reflexionar si la responsabilidad de los Estados se puede mejorar mediante la creaci贸n de un nuevo mecanismo de monitoreo o a trav茅s de los mecanismos actuales.(Ver Tema del Mes en este n煤mero de Talk Back).

En t茅rminos generales, en este momento existen dos corrientes de pensamiento: la primera cree que se deber铆a mantener el rol 煤nico de ACNUR en la supervisi贸n de la implementaci贸n de la Convenci贸n y analizar de qu茅 manera se puede afianzar este rol. La segunda corriente de pensamiento considera que la Convenci贸n requiere de una entidad externa que monitoree su acatamiento. Tal vez sea posible imaginar un sistema que incluya o combine ambas opciones. Lo que las ONGs en realidad desean es un mecanismo que se ocupe de las violaciones y de las cuestiones dif铆ciles al mismo tiempo en que 茅stas ocurren. 驴Fue correcto que Australia rechazara a los refugiados afganos de sus costas? En la actualidad, 驴contin煤an manteniendo sus fronteras cerradas en forma leg铆tima los pa铆ses lim铆trofes de Afganist谩n?

Por otra parte, existen dos temas de urgente necesidad que tambi茅n se deben incluir en el debate iniciado. Se debe monitorear m谩s en茅rgicamente la aplicaci贸n de ACNUR del derecho de refugiados y las resoluciones (muchas de las cuales fueron creadas por la agencia misma). Algunos han propuesto la idea del establecimiento de un panel de inspecci贸n dentro de ACNUR, similar al modelo aplicado por el Banco Mundial.

El otro tema se refiere al monitoreo de la Convenci贸n y de otros instrumentos del derecho de refugiados y que es llevado a la pr谩ctica por las ONGs. Adem谩s de los defensores tradicionales del derecho de refugiados, es decir las ONGs de derechos humanos y los Consejos humanitarios, muchas ONGs humanitarias han ampliado sus mandatos y misiones para incluir la defensa de los derechos humanos b谩sicos, incluyendo el derecho de refugiados. En forma conjunta, estas ONGs re煤nen vasta informaci贸n sobre las violaciones a los derechos de los refugiados, y lo cual tal vez pueda sentar las bases de un sistema para un monitoreo m谩s exhaustivo y una base de datos que registre esta informaci贸n.

Todos estos temas ser谩n discutidos con profundidad en una reuni贸n que se llevar谩 a cabo en Ginebra el 11 de diciembre, en la v铆spera de la Conferencia Ministerial en conmemoraci贸n del 50mo. aniversario de la Convenci贸n de Refugiados. ICVA tiene el placer de coordinar y contribuir en esta reuni贸n a fin de identificar un mejor mecanismo que obligue a los Estados a cumplir con sus obligaciones seg煤n lo establece el derecho internacional para refugiados. (Ed Schenkenberg van Mierop)

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RESPUESTA A LA CRISIS AFGANA: 驴COMETIENDO LOS MISMOS ERRORES?

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Las crisis masivas de refugiados parecer铆an ocurrir cada tres a帽os: los kurdos en 1991, los ruandeses en 1994 y 1997, y los kosovares en 1999. En la respuesta a cada una de ellas, parecer铆an haberse olvidado muchas lecciones importantes en cuanto a la coordinaci贸n humanitaria, la protecci贸n de los refugiados, la necesidad de separar a los individuos armados entre los refugiados y la relaci贸n con las fuerzas militares. 驴Por qu茅 se cometen los mismos errores? 驴Ser谩 tal vez que el sistema est谩 en contra del aprendizaje y del cambio institucional? y/o 驴Los que redactan las pol铆ticas y los que las llevan a la pr谩ctica no se re煤nen cuando se planifican las operaciones? Talk Back alza la voz sobre algunos temas que probablemente ser谩n parte de una posible evaluaci贸n internacional que analizar谩 la respuesta a Afganist谩n al cabo de doce meses.

OCHA vs. ACNUR: la batalla territorial

En los 煤ltimos diez d铆as, las infames batallas territoriales de la ONU respecto a qui茅n se hace cargo de la coordinaci贸n humanitaria salieron a la superficie una vez m谩s. La reuni贸n de jefes de agencias de la ONU y otros actores que participan del Comit茅 Permanente entre Agencias de las Naciones Unidas, planificada para el viernes 21 de septiembre en Nueva York y anunciada con dos d铆as de anticipaci贸n, fue cancelada a 煤ltimo momento. No se dio explicaci贸n alguna, pero se supo que el Alto Comisionado para Refugiados de la ONU, Rudd Lubbers, y el Coordinador de Socorro para Emergencias y Jefe de OCHA, Kenzo Oshima, no lograron acordar qui茅n liderar铆a la respuesta.

El lunes 24 de septiembre, durante las Consultas del pre-EXCOM entre ONG-ACNUR realizadas en Ginebra, Lubbers se帽al贸 que OCHA intenta construir una arquitectura de coordinaci贸n prefabricada 'al enviar una serie de D2 al campo' (D2 : oficial de alto rango dentro del sistema de las Naciones Unidas). Lubbers mencion贸 adem谩s que si tuviese que aconsejar al Secretario-General, optar铆a por el despliegue de un enviado humanitario. El nombre de un oficial de alto rango de ACNUR se escuch贸 en los pasillos del Palais, pero aparentemente ninguno fue anunciado en forma oficial.

El mi茅rcoles, Oshima anunci贸 que el Coordinador Humanitario para Afganist谩n, Mike Sackett, hab铆a sido nombrado Coordinador Humanitario Regional. A煤n est谩 por verse si esto significa que OCHA gan贸 la batalla.

El jueves 28 de septiembre, el mensaje de alerta a los donantes presentaba la situaci贸n del siguiente modo: 'el Coordinador Humanitario Regional, en su rol de Coordinador de las Naciones Unidas para Afganist谩n, continuar谩 asumiendo la responsabilidad primaria de coordinar las actividades de apoyo a la ayuda humanitaria proporcionada a los afganos en Afganist谩n. Seg煤n lo establece su mandato, ACNUR continuar谩 asumiendo la responsabilidad de la protecci贸n internacional de los refugiados en la regi贸n y la coordinaci贸n de la asistencia a los mismos'. Las potenciales batallas territoriales est谩n presentes a toda hora. Si se llevar谩n a cabo o no depender谩, en gran parte, de la sinergia de las personalidades de los individuos en el campo.

Si bien no manifestaron una preferencia inmediata por qui茅n deber铆a coordinar la respuesta, las ONGs se帽alaron que estaban al tanto de las tensiones entre las agencias en lo que concierne a la discusi贸n sobre la coordinaci贸n regional. Agregaron que las experiencias previas indicaban que las batallas territoriales entre las agencias no s贸lo obstaculizaron una respuesta humanitaria coherente, sino que adem谩s distrajeron la atenci贸n de la tarea en ejecuci贸n: aliviar el sufrimiento de los afectados por el desastre y la violencia. Una carta del jueves 28 de septiembre enviada a Oshima por una ONG se帽alaba que: ' Desear铆amos que estos inconvenientes no interfirieran con la respuesta colectiva a la tragedia afgana'.

Mientras tanto, Talk Back fue alertada de que est谩 siendo emplazada una estructura de coordinaci贸n compuesta por cuatro pilares, similar a la de Kosovo el a帽o pasado. Sin embargo, como muestra de la falta de transparencia de las Naciones Unidas, estos planes fueron desarrollados internamente por la ONU y las ONGs no fueron participadas. Aparentemente, en la reuni贸n ad hoc realizada en Berl铆n el jueves 28 de septiembre por el Grupo de Apoyo Afgano, y donde las ONGs no estuvieron presentes, se trat贸 el tema de los pilares con profundidad.

Coordinaci贸n de los cientos de actores

Si bien admiti贸 que todav铆a no estaban llegando a Pakist谩n e Ir谩n grandes cantidades de refugiados, el mi茅rcoles 26 de septiembre ACNUR lanz贸 un pedido por seis meses de casi $270 millones, entre un cuarto y un tercio de su presupuesto total. Teniendo en cuenta el reciente y dr谩stico recorte presupuestario, no deber铆a sorprender que el Alto Comisionado para Refugiados, Ruud Lubbers, est茅 tomando a la inminente crisis de refugiados en los pa铆ses lim铆trofes de Afganist谩n como la oportunidad estrat茅gica de reconstruir el imperio de ACNUR. En general, ACNUR debe reaccionar como un acorde贸n: su tama帽o y capacidad aumentan en una emergencia y la organizaci贸n se contrae durante los intervalos entre grandes emergencias.

Los $270 millones corresponden a parte de la incre铆ble suma solicitada por las Naciones Unidas de m谩s de $580 millones para los pr贸ximos seis meses. Mientras que varios donantes han anunciado estar listos para donar, las agencias de la ONU, las organizaciones internacionales y las ONGs se apresuran en pos del dinero. Si bien s贸lo una peque帽a cantidad tiene relevancia directa en la respuesta en emergencias, es evidente que la mayor铆a est谩 tratando de obtener su parte. El Fondo de Poblaci贸n de las Naciones Unidas y UNESCO ya est谩n tratando afanosamente de ser parte de la respuesta.

Las masivas crisis de refugiados de la 煤ltima d茅cada trajeron aparejadas el incremento de la cantidad de ONGs. Muchas de ellas fueron posteriormente acusadas de ir tras el dinero en lugar de ser impulsadas por las necesidades existentes. Sin embargo, los donantes deber铆an darse cuenta de que, al elegir trabajar a trav茅s de 'su' ONG, como lo hicieron en Kosovo, tendr铆an igual responsabilidad si las ONGs coparan nuevamente las zonas de desastre.

Probablemente, lo mejor que OCHA y ACNUR podr铆an hacer a estas alturas sea seleccionar agencias l铆deres para los diferentes sectores de la respuesta en ubicaciones espec铆ficas. Por experiencia, ACNUR deber铆a saber que cuando se refiere a montar una respuesta colosal, no m谩s de una veintena de ONGs son capaces de hacerlo en forma eficiente.

Curiosamente, el mensaje de alerta a los donantes contiene una secci贸n sobre los recursos que insta a revisar y afianzar la coordinaci贸n de las ONGs. El documento menciona que la coordinaci贸n por parte de las ONGs ha sufrido desde el colapso de ACBAR, con sede en Peshawar, y la limitada capacidad de otros organismos de coordinaci贸n integrados por ONGs. El mensaje de alerta informa que 'dado el importante rol que se espera que las ONGs cumplan en futuras operaciones, los mecanismos de coordinaci贸n, llevados a la pr谩ctica por las ONGs, son considerados indispensables'.

Sin embargo, si bien las ONGs han estado llevando a cabo la mayor铆a de las actividades dentro de Afganist谩n y han participado de las estructuras de coordinaci贸n de la ONU, han sido dejadas de lado en la planificaci贸n de las Naciones Unidas en Islamabad desarrollada en los 煤ltimos diez d铆as. Informes de las ONGs realizados en Peshawar, Pakist谩n, confirman que las Naciones Unidas no han hecho importantes esfuerzos por consultar a las ONGs en el desarrollo de estructuras de coordinaci贸n. Si no se garantiza un mecanismo de coordinaci贸n que incluya a todas las partes, volveremos a ser testigos del mismo nivel de bilateralismo emergente que observamos en el caso de Kosovo.

A fin de mejorar la calidad de la respuesta, ser谩n los Est谩ndares Sphere el instrumento que las agencias deber铆an aplicar en la evaluaci贸n de las necesidades y en la planificaci贸n y monitoreo (y evaluaci贸n) de las operaciones.

Las imperiosas cuestiones concernientes a la Protecci贸n de los Refugiados

La crisis de refugiados que se avecina nos enfrentar谩 a imperiosas cuestiones relacionadas a la protecci贸n de los mismos. Varios Estados, incluyendo a dirigentes de pa铆ses occidentales, han expresado fuertes temores sobre los riesgos de seguridad que acarrea el tema de los refugiados afganos y los buscadores de asilo. Australia lleg贸 a decir que era correcto enviar de regreso a los balseros afganos (ver art铆culo relacionado en este n煤mero de Talk Back). En una reciente conferencia de prensa, 'Human Rights Watch' se帽al贸 que el cierre de las fronteras, por parte de los pa铆ses vecinos, de hecho se llev贸 a cabo por pedido de los Estados Unidos de Am茅rica, a fin de evitar que supuestos terroristas solicitaran asilo.

Al mismo tiempo, se sabe que algunos de los pa铆ses lim铆trofes de Afganist谩n desean que los afganos regresen a su pa铆s lo antes posible. Con anterioridad al 11 de septiembre, ACNUR , conjuntamente con el Gobierno de Pakist谩n, hab铆a puesto en marcha un programa de protecci贸n para aproximadamente 180.000 afganos que hab铆an llegado principalmente a Jalozai desde junio de 2000, y cuyo fin era separar a aquellos que requer铆an protecci贸n de los que no eran considerados refugiados genuinos. A fines de agosto, la agencia para refugiados suspendi贸 este programa durante dos d铆as en protesta a la deportaci贸n forzosa de 30 familias por orden de las autoridades pakistan铆es.

La protecci贸n de refugiados en situaciones de flujo en masa se ha convertido en tema de debate reciente. Conceptos tales como la responsabilidad o el compartir la carga y los reg铆menes de protecci贸n temporarios han sido invocados con el fin de ocuparse de grandes cantidades de refugiados. A la luz de la posible magnitud del 茅xodo desde Afganist谩n, que ACNUR calcula en 1.5 millones de personas, tal vez sea necesario un programa de evacuaci贸n humanitaria para ayudar a los pa铆ses vecinos de este pa铆s, Pakist谩n e Ir谩n, los que ya dan asilo a 3.5 millones de afganos. Este tipo de programa de evacuaci贸n se cre贸 para los refugiados kosovares en la antigua Rep煤blica Yugoslava de Macedonia. De ser puesto en pr谩ctica, la pregunta es si los Estados demostrar谩n el mismo nivel de compromiso para recibir evacuados que se observ贸 en el caso de Kosovo.

En la pr谩ctica, si la evacuaci贸n se lleva a cabo, la dif铆cil pregunta que habr铆a que responder ser铆a si la evacuaci贸n estar谩 disponible para todos, nuevos y viejos refugiados, o si s贸lo ser谩 factible para aquellos que han abandonado el pa铆s desde el 11 de septiembre.

La experiencia en Kosovo ense帽a que la evacuaci贸n humanitaria s贸lo deber铆a llevarse a cabo con el consentimiento de los individuos que ser谩n evacuados y deber铆a respetar el principio de unidad familiar. M谩s importante a煤n en el caso de los afganos ser谩 respetar la conclusi贸n acordada en las Consultas Globales de ACNUR: a primera vista, la condici贸n de evacuado deber铆a ser equivalente a la condici贸n de refugiado.

ACNUR deber铆a garantizar adem谩s que es capaz de monitorear la aplicaci贸n del estatuto en todos los pa铆ses que albergar谩n a los refugiados, a fin de evitar la discriminaci贸n que se destac贸 en Kosovo.

La protecci贸n: 驴es parte de la respuesta a la emergencia?

La Resoluci贸n 1373 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, adoptada a 煤ltima hora del viernes 28 de septiembre, contiene dos p谩rrafos sobre el tema de quitar la condici贸n de refugiados a aquellos que han estado involucrados en terrorismo, seg煤n lo establecen las resoluciones del derecho internacional de refugiados.

En consecuencia, es claro que la protecci贸n, la separaci贸n y la exclusi贸n ser谩n cruciales en los derechos de protecci贸n de refugiados: deber铆an ser parte de la respuesta a la emergencia. 驴Pero qui茅n est谩 en capacidad de hacerlo?

La respuesta tradicional a situaciones de emergencia se centra en la log铆stica, los suministros y los recursos humanos. Muy a menudo, la protecci贸n se considera un elemento adicional, como si los derechos de los refugiados y las personas desplazadas internamente s贸lo funcionasen una vez que recibieron la ayuda para sobrevivir. El pedido de $580 millones no podr铆a ejemplificar mejor el hecho de que la protecci贸n no es una prioridad a la hora de proporcionar una respuesta de tal envergadura. Del pedido solicitado por ACNUR, UNICEF exigi贸 $1.1 mill贸n, OCHA $1 mill贸n, y las ONGs $ 410.000 s贸lo en concepto de protecci贸n. El pedido de ACNUR de $ 268 millones para ayudar a los refugiados y a quienes regresan, 'abarca la protecci贸n y una asistencia multisectorial a las comunidades en zonas de regreso'. Sin embargo, el presupuesto para protecci贸n asciende a $2.5 millones del pedido total de $580 millones.

Si bien es responsable de proveer protecci贸n, ACNUR no cuentan con una gran n贸mina de oficiales disponibles para situaciones de emergencia y a menudo es necesario desplazar personal de protecci贸n de otras situaciones de crisis, y que obviamente despu茅s se encuentran sin personal. 脡ste problema surgi贸 durante la crisis en Kosovo. Ir贸nicamente, el Comit茅 de Rescate Internacional, una ONG con sede en los Estados Unidos de Am茅rica, y miembro de ICVA, acord贸 crear una n贸mina de personal de protecci贸n que entregar铆a a la agencia para refugiados.

Durante el fin de semana del 29 de septiembre, se hicieron p煤blicos los planes de establecer campos de refugiados en las zonas tribales de la frontera noroeste y en el sur, en la provincia de Baluchist谩n, entre la zona de la frontera Chaman y la ciudad de Quetta. Se desconoce si los que planificaron el sitio y las autoridades se preguntaron si estos campos est谩n ubicados demasiado cerca de la frontera con Afganist谩n. La experiencia en Zaire Oriental a mediados de los noventa, y recientemente en Guinea, demuestra la vulnerabilidad de los campos ante los ataques fronterizos (ver, por ejemplo, Talk Back 2-7, 'Campos de Refugiados en la Frontera: Receta para el Desastre en Africa Occidental').

Igualmente importante es el hecho de que los actos de separaci贸n de los elementos armados y la exclusi贸n de aquellos que no entran dentro de la categor铆a de refugiados podr铆an volverse peligrosos para la seguridad, y es posible que requieran del despliegue de las fuerzas polic铆acas y militares. Sin embargo, un despliegue militar acarrear铆a mayores complicaciones, incluyendo el riesgo de sacrificar el car谩cter civil de los campos de refugiados y las zonas de albergue para refugiados (ver Talk Back 3-4 'Nuevas Reglas en el Juego de la Guerra').

El rol de la fuerza militar: dejen la respuesta humanitaria en manos de los humanitarios

Tras la crisis de refugiados en Kosovo, muchas organizaciones humanitarias concordaron en que el rol de OTAN en la implementaci贸n del socorro, hab铆a resultado en que se desdibujara la l铆nea divisoria entre el mandato pol铆tico y el mandato humanitario (ver Talk Back 2-1). Es posible imaginar las implicancias de una participaci贸n militar estadounidense en el esfuerzo asistencial en un caso semejante.

La raz贸n por la cual hubo una fuerte participaci贸n militar en Kosovo se debi贸 a que las organizaciones humanitarias no contaban con la capacidad adecuada para tal cantidad de refugiados. Como se se帽al贸 en Talk Back 2-1, la afirmaci贸n de que en este caso s贸lo las fuerzas militares pod铆an cumplir con la tarea se convirti贸 en una profec铆a de auto realizaci贸n. Los Estados Miembro de OTAN decidieron, deliberadamente, permitir que sus fuerzas militares trazaran planes de contingencia. El importante rol de liderazgo de la fuerza militar en el esfuerzo asistencial, p煤blicamente bien visto, ayud贸 a las fuerzas de OTAN a equilibrar la campa帽a a茅rea. Parecer铆a ser que los Estados Unidos ya est谩n transitando el mismo y preocupante camino de querer participar de la respuesta humanitaria mediante su planificaci贸n militar.

Obviamente, la prioridad de OCHA y de ACNUR a la hora de coordinar una respuesta consiste en garantizar la promoci贸n del respeto a los principios humanitarios b谩sicos. Si bien, nuevamente, ciertas fuerzas pol铆ticas estar铆an siendo muy estrictas para las Naciones Unidas, 茅sta debe hacer lo imposible por garantizar que las fuerzas militares no se hagan cargo de la respuesta humanitaria. De lo contrario, esta crisis posiblemente sea el 煤ltimo paso hacia la corrupci贸n de los principios humanitarios y la manipulaci贸n pol铆tica de un socorro imparcial.

DEGRADANDO LOS DERECHOS DE LOS REFUGIADOS EN AUSTRALIA

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La iron铆a del r茅gimen de protecci贸n de refugiados actual es que cuando los Estados son hip贸critas, por lo menos existe la esperanza de mantenerlos a raya con sus responsabilidades. Pero cuando un pa铆s expl铆citamente modifica su legislaci贸n para no cumplir con sus obligaciones seg煤n lo establece la Convenci贸n de Refugiados, se pierde toda esperanza. En la actualidad no existe un organismo o mecanismo que desee o que sea capaz de obligar a los Estados a respetar sus obligaciones.

La semana pasada, durante las Consultas Globales sobre Protecci贸n Internacional, las declaraciones de Australia al respecto de las recientes medidas tomadas para mantener a los buscadores de asilo lejos de sus costas, no encontraron oposici贸n o condena alguna. Ni siquiera ACNUR alz贸 la voz para reprocharle a Australia que las medidas tomadas recientemente violaban en forma directa el esp铆ritu de la Convenci贸n de Refugiados, por no mencionar los instrumentos de derechos humanos.

En un momento en que la necesidad de proteger a los refugiados sea tal vez la m谩s importante, o lo ser谩 en los meses venideros cuando la 'guerra contra el terrorismo' alcance mayores niveles, Australia se ha retractado de su compromiso con la protecci贸n de refugiados y de los derechos humanos. La legislaci贸n adoptada la semana pasada coloca a Australia en el camino hacia el incumplimiento de sus obligaciones seg煤n lo establecen la Convenci贸n de Refugiados y varios tratados de derechos humanos, as铆 como tambi茅n hacia la reducci贸n de su territorio de migraci贸n. Pero, 驴con qu茅 recursos se garantizar谩 que los Estados cumplan con sus tareas cuando se retractan tajantemente de sus obligaciones del modo en que Australia lo est谩 haciendo?

Lentamente, la hipocres铆a de Australia ha ido dando cuenta lentamente de la terrible verdad: intenta reducir el n煤mero de buscadores de asilo que llegan a sus costas. El incidente de agosto con el barco noruego 'El Tampa', que hab铆a socorrido de un naufragado buque a 433 personas principalmente de origen afgano, pero a quienes luego les fueron negados derechos territoriales en el territorio australiano, desencaden贸 una serie de eventos cada vez peores (ver Editorial, Talk Back 3-4).

Todo ofrecimiento a Australia de hacerse cargo de buscadores de asilo es bien recompensado. Nauru, la rep煤blica m谩s peque帽a del mundo, es el primer ejemplo de ello. No s贸lo obtuvo US $12 millones por hacerse cargo de los refugiados del Tampa, sino que adem谩s ha recogido a otros 217 refugiados de manos australianas. Ahora Nauru ha conseguido US $2 millones para protegerse de la bancarrota. Y la isla de Kiribati, que tambi茅n depende terriblemente de la ayuda de Australia, podr铆a ser la pr贸xima en ofrecerse a albergar a los buscadores de asilo rechazados por 茅ste pa铆s. Actualmente existen aproximadamente 300 balseros varados en las Islas Cocos y en la Barrera Ashmore.

Pero pagarle a sus vecinos para que acepten a los que llegan a su territorio es s贸lo la punta del iceberg en la serie de eventos ocurridos en Australia, tras el incidente del Tampa el mes pasado.

El Ministro de Defensa de Australia, Peter Reith, generaliz贸 crudamente al decir que a la luz de los ataques a Estados Unidos del 11 de septiembre, su gobierno hab铆a hecho bien en rechazar a los refugiados balseros afganos en vista 'del riesgo de seguridad que acarreaban los buscadores de asilo'. Suecia fue uno de los gobiernos que conden贸 p煤blicamente esta declaraci贸n ya que atacaba la Convenci贸n de Refugiados.

Pero los australianos parecer铆an haber no haberse percatado de la preocupaci贸n y de la desilusi贸n de Suecia. Reith subray贸 que: ' Las preocupaciones sobre la seguridad son mayores si andan sueltas personas de identidad dudosa'. Reith se帽al贸 adem谩s que en las 煤ltimas semanas se interceptaron varios botes cargados de buscadores de asilo.

La semana pasada, se aprob贸 la nueva legislaci贸n en Australia; gran parte de la cual era retroactiva y que, seg煤n el Presidente del Consejo para Refugiados de Australia, Dr. William Maley, debilita 'los derechos de las personas vulnerables. En su intento por desligar en otros las responsabilidades de Australia con respecto a los necesitados'.

Como uno de los resultados de la nueva legislaci贸n aprobada aparece una nueva definici贸n de refugiado com煤nmente aceptada e interpretada judicialmente que, seg煤n Amnesty International, 'no responde a la intenci贸n original y el prop贸sito de la Convenci贸n de Refugiados'.

Ciertos territorios son vedados de la zona de migraci贸n de Australia a fin de que los que arriban a la Isla Cocos (en vigencia desde el 17 de septiembre de 2001), la Isla de Navidad, la Barrera Ashmore y la Barrera Cartier (en vigencia desde el 8 de septiembre de 2001), ya no tengan derecho a solicitar asilo en Australia en car谩cter de refugiados. Ir贸nicamente, si bien los buscadores de asilo ya no podr谩n solicitar asilo si arriban a uno de los territorios vedados, contar谩n con instalaciones de detenci贸n que actualmente se est谩n construyendo en la Isla de Navidad.

Quienes entren a un 'lugar vedado a cierta distancia de la costa' pueden ser reubicados en 'pa铆ses declarados'. Las personas identificadas como 'personas de entrada a cierta distancia de la costa' no podr谩n iniciar tr谩mites legales contra el Estado.

Se han establecido diferentes tipos de visa que discriminan sobre la base del modo y el lugar en que un buscador de asilo llega a territorio australiano: algunos obtendr谩n visas permanentes de inmediato, otros las obtendr谩n despu茅s de un tiempo y otros nunca las recibir谩n.

La Profesora Alice Tay, Presidenta de la Comisi贸n de Derechos Humanos y Oportunidades Equitativas de Australia, se帽al贸 que tres proyectos de ley en materia de migraciones '...introducen incoherencias en el sistema de determinaci贸n del refugiado y marcan un retroceso en la protecci贸n de derechos humanos en Australia'. Tay hizo notar que el sistema del comit茅 parlamentario permite que haya un an谩lisis adecuado de la legislaci贸n propuesta all铆 donde existe el potencial de quebrantar los derechos humanos. 'Que puedan realizarse cambios a garant铆as fundamentales de derechos humanos con tanta prisa, sin una consulta exhaustiva y un debate p煤blico, es un alejamiento lamentable de la tradici贸n legislativa establecida en Australia.'

Algunos pa铆ses, como Pakist谩n e Ir谩n, albergan a millones de refugiados afganos, y otros pa铆ses en 脕frica deben sentir que los 煤ltimos movimientos de Australia son como una cachetada, en tanto se refiere al concepto de compartir la carga y la responsabilidad. Sin embargo, es posible que haya otros pa铆ses que tengan ideas similares en mente en cuanto al dise帽o de pol铆ticas de asilo y de inmigraci贸n. S贸lo por que Australia es una isla, tiene el privilegio de intentar evitar que ciertas personas traspasen sus aguas territoriales. Y por tanto, Australia ha reforzando su presencia naval a lo largo de las fronteras del norte y ha adoptado una legislaci贸n de restricci贸n, en un intento por garantizar que el n煤mero de buscadores de asilo en su territorio sea limitado.

El liderazgo pol铆tico de Australia est谩 siendo condescendiente con el menor denominador com煤n en la opini贸n p煤blica con el fin de ganar votos en la pr贸xima elecci贸n. No se le debe permitir que fije nuevas reglas en la protecci贸n de refugiados y en la recepci贸n de buscadores de asilo. Por el contrario, se la debe condenar categ贸ricamente por sus intentos de faltar a sus obligaciones. Cualquier otra medida tomada por la comunidad internacional debilitar谩 la Convenci贸n de Refugiados en el momento en que la protecci贸n es m谩s importante que nunca dentro del contexto pol铆tico actual. Pero sin un organismo que desee hacerlo, da como resultado que Australia no est谩 recibiendo el castigo internacional merecido.

Con informaci贸n proporcionada por el Consejo de Refugiados de Australia, e-mail: rcoa@cia.com.au>, website: www.refugeecouncil.org.au; Amnesty International, Australia, website: www.amnesty.org.au; y Centro Legal de Refugiados e Inmigraci贸n Inc., e-mail: rilc@rilc.org.au.

REFUGIADOS Y MIGRANTES EN LA CONFERENCIA MUNDIAL CONTRA EL RACISMO

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Por Rachael Reilly

La tercera conferencia mundial contra el racismo, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia (WCAR, en sus siglas en ingl茅s), celebrada en Durban del 31 de agosto al 8 de septiembre, no ha sido bien recibida por la prensa. Al leer la cobertura period铆stica uno podr铆a pensar que la WCAR estuvo dominada por el debate sobre medio oriente y las reparaciones por la esclavitud y el colonialismo; que se caracteriz贸 por el desacuerdo, la confusi贸n y las retiradas en se帽al de protesta; que el foro de ONGs era un caos; y que, en concreto, poco se logr贸. Pero quienes estuvimos en Durban, sabemos que esto fue s贸lo una parte de lo que se pudo ver.

A la mesa de las negociaciones llegaron un centenar de acusaciones pasadas y contempor谩neas y se reunieron una gran variedad de ONGs y grupos de presi贸n. Se escucharon las voces de miles de v铆ctimas del racismo y de la xenofobia y los logros en muchas 谩reas fueron sorprendentes. No menos importantes fueron los logros en defensa de los derechos del refugiado y de los migrantes de los que las ONGs en particular deber铆an sentirse orgullosas.

El comit茅 central conformado por ONGs de Migrantes y Refugiados

La mayor parte de la acci贸n realizada por las ONGs en el proceso de preparaci贸n y durante la Conferencia misma se dividi贸 en 30 comit茅s centrales (grupos de intereses en com煤n). Por primera vez en un foro internacional, los grupos de derechos de migrantes y de refugiados trabajaron en forma conjunta para lograr una mayor protecci贸n de estas personas. Originalmente, el comit茅 central se conform贸 el a帽o pasado en calidad de comit茅 central de migraci贸n, y del que participaban principalmente organizaciones de derechos de los migrantes. La inclusi贸n de cientos de p谩rrafos sobre los derechos de estos 煤ltimos en los documentos finales de la conferencia, en comparaci贸n a los relativamente pocos p谩rrafos sobre los derechos de los refugiados, plasm贸 los esfuerzos de los grupos de derechos de migrantes realizados desde la conferencia regional de Santiago en el a帽o 2000. En comparaci贸n, los grupos de refugiados tardaron m谩s en participar en la WCAR y a煤n en la conferencia final contaron con una llamativa escasa representaci贸n.

Sin embargo, durante la reuni贸n de Durban las ONGs de migraci贸n y refugiados trabajaron en forma conjunta y colaboraron entre s铆. Muchos de los foros de ONGs fueron vistos como uno de los comit茅s centrales 'modelo'.

El foro de ONG

Fue alentador el n煤mero de refugiados y migrantes en el foro de ONGs, realizado con anticipaci贸n a la Conferencia. Algunos grupos hicieron todo lo posible para garantizar que refugiados y migrantes estuviesen representados en sus delegaciones. Los refugiados de But谩n provenientes de los campos de Nepal hab铆an hecho un esfuerzo enorme para reunir los fondos y traer una peque帽a delegaci贸n a Durban. Cientos de ONGs instalaron puestos en sus tiendas de exhibici贸n, organizaron talleres, movilizaciones y protestas. Si bien el foro de ONGs fue numeroso, variado y de a ratos desorganizado, indudablemente proporcion贸 un espacio donde se reunieron las personas, se compartieron ideas, se construyeron redes de trabajo y se forjaron alianzas.

El Proceso Gubernamental

Los p谩rrafos que hac铆an referencia a los refugiados en los documentos preliminares eran pol茅micos, como lo demostr贸 al principio de las negociaciones, la omisi贸n 'involuntaria' de un p谩rrafo que solicitaba a los Estados garantizar que todas las medidas en relaci贸n con los refugiados y al asilo respetaran la Convenci贸n de Refugiados de 1951. Las ONGs se percataron de la iron铆a de la omisi贸n de un p谩rrafo que garantiza que toda acci贸n de los Estados sea en conformidad con la Convenci贸n en el mismo a帽o en que los mismos Estados celebran el 50mo. aniversario de la Convenci贸n y planean reunirse m谩s adelante para reafirmar su compromiso con la Convenci贸n.

Uno de los principales objetivos de las ONGs consisti贸 en ejercer presi贸n para la reinserci贸n de un lenguaje conforme a la Convenci贸n de 1951 en el documento. Objetivo logrado con la ayuda de una delegaci贸n noruega.

El desacuerdo sobre los p谩rrafos relativos a los refugiados se centr贸 en cuatro puntos principales.

1. La integraci贸n Local

Los gobiernos que albergan a grandes poblaciones de refugiados, como Pakist谩n e Ir谩n, y m谩s tarde Tanzania, no deseaban que se hiciera referencia a la integraci贸n local permanente o a largo plazo en los documentos finales de la conferencia. Por otra parte, la Uni贸n Europea deseaba que hubiera un lenguaje sobre la integraci贸n en el texto de los documentos finales.

2. El derecho al regreso y la cuesti贸n de Medio Oriente.

Apoyadas por Medio Oriente y Asia, Siria y Palestina deseaban un lenguaje fuerte sobre el derecho al regreso en los documentos finales de la conferencia. Cada vez que se hizo referencia a las tres soluciones duraderas (repatriaci贸n voluntaria, integraci贸n local y reubicaci贸n en un tercer pa铆s), estos pa铆ses deseaban hacer hincapi茅 especialmente en el derecho al regreso e incluir un lenguaje sobre el derecho al regreso a 'hogares y propiedades'. Antes de su vergonzosa retirada, los Estados Unidos e Israel se opon铆an a ello en茅rgicamente.

3. El compartir la carga

Liderados por Ir谩n, varios pa铆ses de asilo deseaban que los documentos de la Conferencia reflejaran la pesada carga sobre los Estados de asilo de las grandes poblaciones de refugiados m谩s grandes y la necesidad de una ayuda financiera suficiente y equitativa por parte de la comunidad internacional. Si bien se reconoci贸 la dif铆cil situaci贸n por la que atraviesan pa铆ses de asilo como Pakist谩n e Ir谩n, hubo adem谩s, un fuerte sentimiento entre otros gobiernos y las ONGs, de que la WCAR deb铆a centrarse en las 'v铆ctimas' del racismo, los refugiados, en lugar de centrarse en las necesidades de los Estados.

4. La Convenci贸n de 1951

Varios gobiernos, en especial los estados asi谩ticos como Pakist谩n, India, Malasia y Singapur (todos pa铆ses no signatarios de la Convenci贸n de Refugiados) se opon铆an a la inclusi贸n de la Convenci贸n de Refugiados en los documentos de la WCAR. Consideraban que la Convenci贸n no contaba con una aprobaci贸n universal y por lo tanto, no se pod铆a aplicar o no era relevante para muchos Estados, incluyendo el suyo propio. Ir贸nicamente, a pesar de que s贸lo 17 Estados ratificaron la Convenci贸n de 1990 sobre la Protecci贸n de los Derechos de todos los Trabajadores Migrantes y Miembros de sus Familias, se aprob贸 toda referencia a esta Convenci贸n de com煤n acuerdo con las Comisiones de Redacci贸n. De hecho, 140 Estados han ratificado la Convenci贸n de Refugiados de 1951, pero su inclusi贸n en el texto result贸 sumamente controvertida.

En conclusi贸n, la declaraci贸n y el programa de acci贸n contiene un lenguaje inequ铆voco sobre la Convenci贸n de 1951. No se hace referencia a la integraci贸n local en el programa de acci贸n y se logr贸 un compromiso sobre el derecho al regreso. El texto final no hace referencia espec铆fica al derecho al regreso de los Palestinos pero s铆 hace referencia al derecho al regreso a 'su pa铆s de origen' en lugar de 'sus hogares y propiedades'. Tambi茅n se elimin贸 un p谩rrafo original sobre la detenci贸n y la situaci贸n en los campos de refugiados.

Las personas desplazadas internamente

Uno de los logros m谩s sorprendentes y gratificantes de la WCAR fue la inclusi贸n de un p谩rrafo acerca de los Principios Rectores sobre Desplazamiento Interno. Cuando el p谩rrafo se trat贸 por primera vez, se encontr贸 con una oposici贸n inmediata y un谩nime por parte de pa铆ses como Pakist谩n, Sud谩n, China, Egipto y la Federaci贸n Rusa, todos los cuales se opon铆an a la inclusi贸n de cualquier menci贸n a los Principios Rectores en los documentos de la conferencia. Se帽alaron que 'los Principios Rectores no eran legalmente vinculantes', 'no contaban con el apoyo del sistema de las Naciones Unidas', 'fueron redactados por un individuo' y 'no eran aplicables universalmente'.

En los d铆as siguientes, varias ONGs colombianas trabajaron estrechamente con el gobierno de Colombia. 脡ste es uno de los pocos pa铆ses con una extensa poblaci贸n de personas desplazadas internamente que deseaba apoyar los Principios Rectores a fin de obtener el apoyo suficiente para aprobar el p谩rrafo. Dicho p谩rrafo fue finalmente aprobado hacia el final de la conferencia. Esto signific贸 una gran victoria de los Principios Rectores y para quienes participaron de su redacci贸n y promoci贸n, pero adem谩s fue un importante reconocimiento a la dif铆cil situaci贸n por la que atraviesan las personas desplazadas internamente y que fuera ignorada durante la conferencia.

El rol de las ONGs

La participaci贸n de las ONGs result贸 sumamente importante durante el proceso preparatorio, en las reuniones regionales y el comit茅 preparatorio, as铆 como tambi茅n en las reuniones t茅cnicas. Para cada una de las reuniones preparatorias se formularon detallados documentos de presi贸n que criticaban a los documentos preliminares y proporcionaban un lenguaje alternativo all铆 donde era necesario. Gran parte del lenguaje de las ONGs apareci贸 en los documentos finales de la conferencia.

Para muchas ONGs fue una experiencia de aprendizaje intensa. Pero el nivel de cooperaci贸n efectiva y eficiente entre las ONGs fue sorprendente. Las lecciones claves aprendidas fueron: la necesidad de una meticulosa preparaci贸n por anticipado, un vasto conocimiento de los documentos, el deseo de ser proactivo y tomar medidas cuando fuese necesario, la resoluci贸n, la capacidad para sobrevivir durante interminables d铆as durmiendo poco o casi nada, y el ingenio para impedir que lo dejasen encerrado a uno en la sala de conferencias .

Por otra parte, caus贸 desaz贸n la ausencia de grupos de defensa de refugiados en el proceso preparatorio y durante la Conferencia. Sorprendi贸 que, dado el nivel de racismo y xenofobia contra los refugiados y los buscadores de asilo en todo el mundo, los defensores de los refugiados no participaran m谩s activamente en la WCAR. La excepci贸n fue la participaci贸n de varias ONGs de Sud谩frica que se ocupan de derechos humanos y la 'Campa帽a contra la Xenofobia' en Sud谩frica.

El rol de ACNUR

Lamentablemente, la colaboraci贸n entre las ONGs y ACNUR fue menos que 贸ptima. ACNUR y las ONGs no se reunieron con anterioridad a la Conferencia para trazar una estrategia de los objetivos de defensa. Deber铆an haber trabajado en forma conjunta como aliadas con el fin de promover la protecci贸n de derechos humanos a trav茅s de la WCAR. Por el contrario; a menudo nos encontramos trabajando con diferentes prop贸sitos. Nuestras estrategias de defensa y nuestros objetivos variaban notablemente.

ACNUR abord贸 un enfoque de control de da帽os en la WCAR. Con la preocupaci贸n de que podr铆a resultar en el debilitamiento de los est谩ndares de protecci贸n de refugiados y en una excesiva politizaci贸n de los temas, ACNUR determin贸 que, en lugar de utilizar un lenguaje pobre, era mejor no hacer referencia a los refugiados en los documentos finales. Seg煤n ACNUR, la WCAR no era el espacio para promover los derechos humanos, y su estrategia de defensa se desarroll贸 sobre la base de este razonamiento.

Al mismo tiempo, y en varias ocasiones, las ONGs ejercieron presi贸n sobre los gobiernos con miras a mejorar los textos. Las delegaciones de los gobiernos advirtieron las divergentes posturas de ACNUR y las ONGs.

Impresiones Generales

En conclusi贸n, el resultado de la Conferencia fue positivo en lo que respecta a los derechos de los refugiados, los migrantes y las personas desplazadas internamente. A pesar de que no hubo una vinculaci贸n legal, en la actualidad existe un completo documento mediante el cual las ONGs pueden responsabilizar a los gobiernos. La construcci贸n de la coalici贸n de ONGs como resultado de la conferencia traer谩 beneficios a largo plazo, en especial para los defensores de los derechos del refugiado y del migrante.

A diferencia de las dos primeras conferencias contra el racismo, el Programa de Acci贸n de la Conferencia de Durban incluye resoluciones para un mecanismo de seguimiento. Solicita, adem谩s, a los Estados elaborar planes de acci贸n nacionales, el nombramiento de un organismo compuesto por cinco expertos, la creaci贸n de una unidad contra la discriminaci贸n dentro de la Oficina de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos y la creaci贸n de una completa base de datos sobre asuntos raciales, de discriminaci贸n racial, xenofobia, y formas conexas de intolerancia, a la que tendr谩n acceso las autoridades y el p煤blico en general. Las ONGs se comprometen activamente a participar y monitorear el seguimiento de la conferencia.

La tibia participaci贸n de ACNUR y la casi total ausencia de las ONGs de refugiados deja en claro que tanto ACNUR como las ONGs necesitan revisar el alcance del EXCOM de ACNUR y otras reuniones elitistas sobre refugiados, con el objetivo de promover los principios de promoci贸n de los refugiados. Es necesario que trabajemos en forma conjunta sobre temas de racismo y de xenofobia contra los refugiados y buscadores de asilo y no deber铆amos temer llevar nuestros temas a foros m谩s importantes de derechos humanos, a煤n cuando esto implique riesgos pol铆ticos.

Las versiones finales editadas de la Declaraci贸n y el Programa de Acci贸n de la WCAR aparecer谩n pr贸ximamente en el sitio web de la Oficina de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos: www.unhchr.ch

Rachael Reilly, Human Rights Watch, a t铆tulo personal, e-mail: reillyr@hrw.org, con informaci贸n proporcionada por Mariette Grange, International Catholic Migration Commission (Comisi贸n de Migraci贸n Cat贸lica Internacional), e-mail: grange@icmc.net, website: www.icmc.net.

TEMA DEL MES: LA CONVENCI脫N DE 1951: UN NUEVO MECANISMO DE SUPERVISI脫N

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Nota del Editor: El tema de este mes al respecto de un mecanismo de supervisi贸n de la Convenci贸n de 1951 re煤ne cinco aportes sobre varios aspectos a tener en cuenta por un mecanismo de estas caracter铆sticas. El primero examina por qu茅 es necesaria una supervisi贸n de la Convenci贸n de Refugiados. El segundo resume posibles opciones de supervisi贸n de la Convenci贸n. El tercero se cuestiona sobre la el rendimiento de cuentas, y el cuarto lo desarrolla a煤n m谩s. El 煤ltimo texto sugiere un mecanismo que ACNUR podr铆a implementar para mejorar la supervisi贸n de la Convenci贸n. Esperamos que muchas de las opiniones sean de utilidad durante la pre-reuni贸n ministerial del 11 de diciembre, as铆 como tambi茅n se utilicen durante la reuni贸n ministerial en conmemoraci贸n del 50mo. aniversario de la Convenci贸n a realizarse en Ginebra los d铆as 12 y 13 de diciembre del 2001.

驴POR QU脡 ES NECESARIO SUPERVISAR LA CONVENCI脫N?>a

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Por James C. Hathaway

La Convenci贸n de Refugiados es el 煤nico tratado de derechos humanos que no es supervisado en forma externa. Seg煤n lo establecen todos los otros acuerdos principales de derechos humanos de las Naciones Unidas, como ser el tratado de los derechos de la mujer y del ni帽o, contra la tortura y la discriminaci贸n racial, y a fin de promover los derechos civiles y pol铆ticos, as铆 como los derechos econ贸micos, sociales y culturales, al menos se hace el intento por garantizar que los Estados se responsabilicen de lo acordado.

Todos estos tratados requieren que los gobiernos presenten informes en forma peri贸dica sobre el cumplimiento del derecho internacional y que sustenten personalmente una revisi贸n de sus afirmaciones. Expertos independientes son quienes coordinan estas revisiones y quienes a menudo cuentan con informaci贸n proporcionada por las ONGs, y algunas veces cuentan con la intervenci贸n de las ONGs. M谩s all谩 de la informaci贸n b谩sica peri贸dica, los tratados de derechos humanos pueden permitir que un Estado Miembro denuncie a otro por violaci贸n del tratado (a pesar de que ning煤n gobierno fue designado alguna vez para llevar a cabo esta tarea), y se le puede permitir a un individuo cuyos derechos han sido violados y que no ha podido solucionar su situaci贸n a nivel local que presente una denuncia directamente ante un organismo de supervisi贸n de los derechos humanos.

Por el contrario, seg煤n lo establece la convenci贸n, ning煤n organismo externo ha sido creado para recibir y comentar sobre los informes peri贸dicos, mucho menos para juzgar denuncias a nivel individual o entre estados. En cambio, seg煤n lo indica el art铆culo 35 de la convenci贸n, los Estados Miembro acuerdan cooperar con los esfuerzos de ACNUR para garantizar que se respete la Convenci贸n del Refugiado: por ejemplo, se informe a ACNUR sobre medidas legislativas y pr谩cticas tomadas con el objetivo de garantizar los derechos humanos.

Los oficiales de protecci贸n de ACNUR en campo proporcionan informes confidenciales al personal en la sede central, pero no es necesario que los informes de los Estados se analicen p煤blicamente o en departamentos espec铆ficos. Como resultado, no existe un foro donde se le exija a los gobiernos comprometerse a participar del tipo de di谩logo de defensa com煤n a los otros sistemas de derechos humanos. Formalmente, tampoco ACNUR se ha esforzado en hacer participar a refugiados o a sus defensores de la supervisi贸n de los derechos del refugiado. Dejando de lado el contenido del Art铆culo 35, la supervisi贸n de los derechos del refugiado llevada a cabo por ACNUR todav铆a es responsabilidad de las representaciones privadas en los Estados.

El rol p煤blico de supervisi贸n de ACNUR se ha centrado en la presentaci贸n de las Conclusiones de la Protecci贸n Internacional de Refugiados realizada por el Comit茅 Ejecutivo (EXCOM). Si bien carece de legalidad, la fuerza moral de estas recomendaciones de consenso adoptadas por los representantes de los principales gobiernos ha influido en la conducta de los Estados. Sin embargo, el EXCOM se ha negado cada vez m谩s a abordar temas cr铆ticos de protecci贸n contempor谩nea, y recientemente se neg贸 a afirmar la importancia jur铆dica de su propia labor. En consecuencia, existen dudas sobre la continua viabilidad de un enfoque m铆nimamente participativo de la supervisi贸n externa de los derechos del refugiado.

En respuesta a esta falencia, ACNUR solicit贸 un estudio sobre la posibilidad de incrementar la supervisi贸n del derecho del refugiado, presentado en julio pasado por el muy respetado experto Walter K盲lin (disponible en el sitio web de ACNUR: www.unhcr.ch). K盲lin rechaza un sistema de informe peri贸dico en conformidad con la Convenci贸n del Refugiado ya que considera que mecanismos de esa 铆ndole imponen una carga demasiado pesada sobre los Estados, est谩n plagados de demoras, y resultan en una supervisi贸n de calidad cuestionable. Se manifiesta adem谩s en contra de permitir las denuncias individuales ante un organismo experto ya que una desproporcionada parte de esas denuncias surgir铆an de pa铆ses desarrollados y que el volumen de las solicitudes superar铆a a cualquier organismo experto.

En su lugar, K盲lin opta por un enfoque de tres partes para la supervisi贸n de la Convenci贸n de Refugiados. En primer lugar, expertos aprobados por el EXCOM llevar铆an a cabo revisiones a la protecci贸n en los pa铆ses escogidos que los Estados Miembro deber铆an cumplir. Estos expertos analizar铆an un memorando redactado por cada gobierno y (con consentimiento) llevar铆an a cabo una visita al lugar y consultas en el pa铆s concerniente, y que condujeran a un di谩logo dentro de una sub-comisi贸n del EXCOM y a un informe p煤blico. En segundo lugar, se deber铆a realizar un esfuerzo por lograr el apoyo para creaci贸n de un organismo internacional judicial con poder para dar a conocer opiniones sobre el derecho del refugiado y por petici贸n de los Estados, los tribunales nacionales o ACNUR. En tercer lugar, se le solicitar铆a al EXCOM nombrar relatores expertos que analizar谩n las inquietudes espec铆ficas en los Estados (sean miembros de la Convenci贸n o no). Por ejemplo, la protecci贸n de las mujeres y ni帽os refugiados o el acceso al asilo. Los relatores informar铆an al EXCOM, con la esperanza de generar un debate p煤blico y posibles recomendaciones. (Para m谩s detalles sobre el documento redactado por K盲lin, ver "Algunas Opciones para la Supervisi贸n de la Convenci贸n de 1951" en este n煤mero de Talk Back.).

Indudablemente, tanto la decisi贸n de iniciar el debate sobre un mecanismo de supervisi贸n y los temas espec铆ficos de la propuesta de K盲lin marcan un avance considerable en el status quo, pero a煤n se deben responder importantes preguntas. Es tiempo que los refugiados y sus defensores consideren lo siguiente:

• 驴la estructura propuesta basada en el EXCOM cumple con la propia insistencia de K盲lin de que el mecanismo no s贸lo deber谩 ser viable, sino adem谩s independiente, objetivo, transparente y en el que todos puedan manifestarse?
• 驴en realidad no tiene valor alguno considerar diferentes maneras para fortalecer el informe peri贸dico y/o la utilizaci贸n de las denuncias individuales para avanzar en los derechos de los refugiados?
• 驴puede el mismo mecanismo propuesto supervisar en forma significativa no s贸lo el respeto por los derechos de los refugiados, sino adem谩s la interpretaci贸n (muy legalizada) de la definici贸n de refugiado?
• Y tal vez la m谩s importante, 驴es adecuado que el mecanismo de supervisi贸n sea dirigido s贸lo para pasar por alto las acciones de los Estados, o tambi茅n se deber铆an controlar las entidades intergubernamentales y no gubernamentales que participan de la protecci贸n de refugiados?

James C. Hathaway es Profesor de Derecho y Director del Programa sobre el Derecho del Refugiado y del Asilo, Universidad de Michigan.

ALGUNAS OPCIONES PARA LA SUPERVISI脫N DE LA CONVENCI脫N DE 1951

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Hasta el momento, s贸lo expertos en derecho del refugiado han participado del debate respecto a mejorar y afianzar la implementaci贸n de la Convenci贸n del Refugiado de 1951 y del Protocolo de 1967. En una reuni贸n realizada en julio en Cambridge, Reino Unido, los expertos trataron un documento preparado por el Profesor en Derecho Internacional de la Universidad de Berna, Suiza, Walter K盲lin, conocido por su labor sobre los Principios Rectores en el tema de las Personas Desplazadas Internamente. En su documento, K盲lin presenta varias opciones para monitorear el acatamiento del derecho del refugiado.

Dado que gran parte del personal humanitario que trabaja con refugiados est谩 interesado en el cese de la tendencia hacia la violaci贸n de los derechos de los refugiados, es tiempo que se incluya en el debate a otros accionistas en la protecci贸n de refugiados. El documento de K盲lin proporciona un buen punto de partida para iniciar el di谩logo.

K盲lin afirma que el objetivo de afianzar la protecci贸n de los refugiados tiene mayor 茅xito si se monitorean los instrumentos de refugiados internacionales aplicables, con el fin de facilitar la puesta en pr谩ctica de medidas que convenzan o ejerzan presi贸n sobre los Estados para que 茅stos a su vez cumplan con sus obligaciones. Sugiere que el mecanismo de monitoreo deber铆a promover una interpretaci贸n arm贸nica de los instrumentos del refugiado, para lograr una pr谩ctica m谩s uniforme. Seg煤n K盲lin, al aprender de la experiencia de los Estados Miembros, se deber铆a poder identificar los obst谩culos que impiden una implementaci贸n total y efectiva, las soluciones adecuadas y mejores pr谩cticas.

El nuevo mecanismo de monitoreo deber铆a cumplir con los requisitos de independencia y experiencia, objetividad y transparencia, inclusi贸n y operatividad. Adem谩s, la labor de proporcionar protecci贸n internacional, que requiere de la presencia y el acceso, deber铆a estar institucionalmente separada de la 'muy visible tarea' de monitorear el comportamiento de los Estados desde una perspectiva universal. K盲lin considera que, por lo tanto, ACNUR no deber铆a tener un rol activo en ning煤n nuevo mecanismo de monitoreo.

Como un primer modelo, K盲lin propone la creaci贸n de una Sub-Comisi贸n para la Revisi贸n y el Monitoreo, que podr铆a establecerse en el marco del Comit茅 Ejecutivo de ACNUR. Sin embargo, los miembros del EXCOM que no forman parte de la Convenci贸n y/o el Protocolo no podr铆an participar de la Sub-Comisi贸n. Desde un punto de vista jur铆dico, una ventaja de este modelo es que no se prevee ninguna enmienda a la Convenci贸n de 1951 o al Protocolo.

La Sub-Comisi贸n estar铆a a cargo de llevar a la pr谩ctica las Revisiones de la Protecci贸n de Refugiados. Se identificar铆an las situaciones o pa铆ses a ser revisados en base a la transparencia y la objetividad, teniendo en cuenta, por ejemplo, una distribuci贸n geogr谩fica equitativa, la existencia de ciertos problemas en particular u obst谩culos para lograr la total implementaci贸n, as铆 como tambi茅n el n煤mero de refugiados y buscadores de asilo involucrados.

Las revisiones ser铆an llevadas a cabo por un grupo de analistas elegidos de un grupo de expertos independientes seleccionados por cada uno de los Estados Miembro de la Convenci贸n de 1951y el Protocolo de 1967 y que deber铆an ser elegidos por el Presidente de la Sub-Comisi贸n. Los Estados que estar铆an sujetos a una revisi贸n deber铆an preparar un memorando para explicar las principales caracter铆sticas de la pol铆tica de refugiados. Posteriormente, el equipo de revisi贸n estudiar铆a la situaci贸n en campo y conversar铆a con los actores participantes: organismos y agencias gubernamentales, miembros del parlamento, representantes de la sociedad civil y ONGs y refugiados. El grupo de expertos entregar铆a los resultados de la revisi贸n a la Sub-Comisi贸n, que a su vez los discutir铆a en una reuni贸n general en presencia de los representantes de los pa铆ses concernientes. Las ONGs pueden participar de las discusiones y la Sub-Comisi贸n puede adoptar recomendaciones. En 煤ltimo lugar, se le entregar铆a a los Estados Miembro un informe del equipo de expertos y de las recomendaciones de la Sub-Comisi贸n en car谩cter de documento p煤blico.

Una segunda opci贸n consiste en la creaci贸n de un organismo judicial en quien recaiga la redacci贸n de decisiones preliminares sobre la interpretaci贸n del derecho internacional si as铆 lo solicitan las autoridades y tribunales nacionales, o ACNUR. Si bien esta opci贸n es sumamente interesante, necesitar铆a de un nuevo Protocolo para la Convenci贸n de 1951 y por lo tanto, deber铆a ser a m谩s largo plazo.

Como una tercera opci贸n, K盲lin sugiere que el Comit茅 Permanente del EXCOM nombre Relatores Especiales com mandatos tem谩ticos. Esta opci贸n posibilitar铆a tratar temas de protecci贸n en pa铆ses no signatarios de la Convenci贸n de 1951 y abordar temas de protecci贸n internacional que exceden las resoluciones de la Convenci贸n. Sin embargo, se deber铆a prestar especial atenci贸n a minimizar la superposici贸n de mandatos/谩reas de enfoque de las revisiones de la Sub-Comisi贸n, as铆 como tambi茅n se deber铆a tener cuidado con los mandatos de los Relatores Especiales de la Comisi贸n de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. El Comit茅 Permanente deber铆a discutir los informes de los Relatores Especiales en presencia de los pa铆ses concernientes y se invitar铆a a las ONGs a participar.

Las sugerencias de K盲lin no proponen una amplia participaci贸n de las ONGs. Sin embargo, ser铆a m谩s conveniente una mayor participaci贸n de las mismas y se estar铆an respetando las recomendaciones expresadas en algunas de las reuniones regionales de las Consultas Globales. De hecho, la participaci贸n de las ONGs podr铆a incluir su consulta en la elecci贸n del equipo de expertos. Por otra parte, la Sub-Comisi贸n podr铆a nombrar a ONGs para revisar problemas espec铆ficos en la protecci贸n de refugiados. Adem谩s, las ONGs podr铆an participar en la identificaci贸n de situaciones espec铆ficas o pa铆ses a inspeccionar.

La Sub-Comisi贸n del EXCOM propuesta por K盲lin parecer铆a desconocer tambi茅n que el EXCOM es un organismo altamente pol铆tico. Por lo tanto, es probable que no sea el disparador ideal para identificar los temas y enfoques geogr谩ficos que garantizan la revisi贸n.

Pero a煤n quedan preguntas por responder. 驴Deber铆a el mandato de la Sub-Comisi贸n incluir la autoridad para evaluar el mandato de ACNUR y la labor de protecci贸n con respecto a las situaciones o pa铆ses de refugiados, y que puede superar el alcance de la Convenci贸n de 1951 y su Protocolo de 1967? Por ejemplo, en ciertas situaciones, ACNUR se ha involucrado con personas desplazadas internamente. Y finalmente y en 煤ltima instancia, 驴qu茅 sucede con la aplicaci贸n de los resultados de los informes? Dejando de lado las recomendaciones posibles formuladas por la Sub -Comisi贸n, 驴cu谩les ser铆an las consecuencias jur铆dicas y pr谩cticas de los resultados de los informes? 驴y qu茅 organismo garantizar铆a el seguimiento y el cumplimiento? Es tiempo de iniciar un debate p煤blico sobre las opciones, para as铆 mejorar el monitoreo de los derechos del refugiado.

REFLEXIONES SOBRE LA RESPONSABILIDAD Y LA PROTECCI脫N DE REFUGIADOS

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Por Deirdre Clancy

Los d铆as 12 y 13 de diciembre se celebrar谩 en Ginebra el 50mo. aniversario de la Convenci贸n del Estatuto del Refugiado de 1951 y del Protocolo de 1967. El proyecto de Declaraci贸n Ministerial que ser谩 adoptado contiene los primeros signos de que los Estados estar铆an prestos a examinar la posibilidad de crear un mecanismo para mejorar la implementaci贸n de la Convenci贸n del Refugiado. Solicita que 'todos los Estados eval煤en medidas para afianzar la implementaci贸n de la Convenci贸n y/o del Protocolo y garantizar una estrecha cooperaci贸n entre los Estados Miembro y ACNUR para facilitar el deber de ACNUR de supervisar la aplicaci贸n de las resoluci贸n de estos instrumentos'.

Este proceso alentado por la Declaraci贸n presenta una oportunidad 煤nica para que ONGs, refugiados, y defensores de los refugiados se re煤nan con el objetivo de dise帽ar soluciones creativas con miras a crear un r茅gimen de protecci贸n de refugiados m谩s efectivo.

El Sistema Actual

La Convenci贸n del Refugiado fue uno de los primeros tratados de derechos humanos vinculante acordado por la comunidad internacional, al fijar una serie de derechos para quienes necesiten protecci贸n internacional. Pero a diferencia de mecanismos de aplicaci贸n de la ley que posteriormente se fijaron bajo otros tratados de derechos humanos, no se cre贸 ning煤n organismo independiente bajo la Convenci贸n de Refugiados para monitorear e investigar su implementaci贸n.

Si bien a ACNUR se le confiado la responsabilidad de supervisar la Convenci贸n, su efectividad en este rol continua limitada por la dependencia forzosa del deseo de los Estados de proporcionarle a la agencia el acceso y los suficientes recursos para sus operaciones (ver adem谩s Talk Back 3-3 'Consultas Globales: en busca de un nuevo mecanismo de implementaci贸n para la Convenci贸n del Refugiado')

Los procedimientos de monitoreo establecidos por tratados regionales de derechos humanos y de las Naciones Unidas juegan un rol importante en la protecci贸n y el cumplimiento de los derechos b谩sicos de los refugiados(1). La labor de la Comisi贸n de Derechos Humanos (CDH) y el Comit茅 Contra Torturas (CCT) ha tenido una mayor importancia. En la actualidad, muchos de los casos pendientes dentro de la jurisdicci贸n del CCT se refieren a la expulsi贸n y al asilo. En los 煤ltimos a帽os, la CDH ha prestado mayor atenci贸n a los temas relacionados con la protecci贸n de refugiados durante su evaluaci贸n de los informes de los Estados. Pero si bien estos instrumentos y otros a nivel internacional y regional, pueden ser altamente efectivos para mejorar los temas de protecci贸n; las dificultades est谩n a la orden del d铆a. 脡stas se deben a debilidades inherentes del cumplimiento por parte del sistema de derechos humanos y el hecho que la protecci贸n de los refugiados puede tener un car谩cter sumamente espec铆fico.

Las inquietudes en materia de la protecci贸n del refugiado a menudo surgen de emergencias y situaciones de conflicto que requieren de la atenci贸n inmediata. A pesar de que algunos organismos de derechos humanos a menudo solicitan urgentes informes entre las sesiones (Iraq y la antigua Yugoslavia), el sistema actual es inadecuado para tratar las situaciones de emergencia diariamente, mucho menos en el momento en que estas ocurren. Las denuncias individuales tambi茅n requieren de tiempo antes de ser consideradas y los denunciantes deben haber agotado todos los recursos locales antes de aproximarse al foro internacional.

Los derechos de los refugiados se ven amenazados tanto a nivel individual como por ser miembros de un grupo en particular. En muchos casos, la vida, la libertad y la integridad f铆sica de grupos completos de personas con caracter铆sticas en com煤n se ven seriamente amenazados. En general, los actuales procedimientos de denuncias establecidos seg煤n el sistema de tratados de derechos humanos s贸lo sirve para soluciones individuales. (Las preocupaciones en materia de la protecci贸n colectiva de los derechos humanos pueden, por supuesto, ser tratadas de un modo hol铆stico, peri贸dicamente y dentro de ciertos par谩metros de informes).

La falta de un sistema de rendimiento de cuentas eficaz es cada vez m谩s grave ya que los Estados contin煤an interpretando sus obligaciones en la protecci贸n de refugiados en forma individual o, en ciertos casos, las niegan completamente. Como se帽al贸 el Alto Comisionado para Refugiados en la Comisi贸n de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 1999: 'En los 煤ltimos a帽os, mi oficina ha observado ... una notoria diminuci贸n en el nivel de protecci贸n y asistencia que se le proporciona a los refugiados y a los buscadores de asilo en los pa铆ses de albergue'. (24 de marzo de 1999).

驴Hacia un mayor rendimiento de cuentas?

Se deber铆a tener en cuenta una serie de preguntas en la b煤squeda de maneras para reducir la brecha entre el monitoreo y el cumplimiento de la protecci贸n de refugiados. 驴Se deber铆a crear un mandato que no s贸lo examinara la conducta de los Estados Miembro de la Convenci贸n del Refugiado, sino tambi茅n el mandato de las agencias intergubernamentales (en especial, ACNUR) y las ONGs? 驴De qu茅 manera se puede garantizar la protecci贸n del refugiado dentro de los Estados no signatarios de la Convenci贸n?

El mandato de protecci贸n de ACNUR se ha ampliado a lo largo de estos a帽os e incluye personas sin estado, los retornantes, y en algunos casos, personas desplazadas internamente y personas amenazadas por el desplazamiento u otro tipo de riesgo. 驴Hasta qu茅 punto deber铆a un mecanismo de protecci贸n tomar en cuenta la conducta de aquellos actores responsables de la protecci贸n de todas estas personas?

Las ONGs han incrementado notablemente su rol en la protecci贸n de refugiados. La pregunta es: 驴es posible que se forme una coaliaci贸n, ya sea por iniciativa propia o por mandato del Comit茅 Ejecutivo de ACNUR, cuyo fin sea el de monitoriar el acatamiento por parte de los Estados de los principios internacionales establecidos y los par谩metros de protecci贸n? Una fuerte participaci贸n de las ONGs en la creaci贸n de un nuevo mecanismo respetar铆a las recomendaciones surgidas de las reuniones Consultas Globales regionales de expertos, realizadas en Costa Rica a principio de a帽o.

驴Hasta que punto deber铆a un nuevo mecanismo tomar en cuenta nota de la naturaleza colectiva de la responsabilidad de los Estados de proteger a los refugiados y la labor de buscar soluciones a esta dif铆cil situaci贸n?

Los refugiados deber铆an estar dentro de los primeros beneficiarios de un mecanismo de aplicaci贸n de la ley avalado por el compromiso colectivo de los Estados con la protecci贸n. En general, los tratados de derechos humanos funcionan en base a delegar responsabilidades al Estado por creer en un v铆nculo ben茅volo entre los ciudadanos y el Estado. Cuando el v铆nculo se deteriora, el foro internacional da un paso al frente para mediar y exigir una reparaci贸n. Sin embargo, para el refugiado es la ruptura total de ese v铆nculo lo que lo obliga a ser considerado 'en necesidad de protecci贸n internacional'. A pesar de que otorgar asilo garantiza la protecci贸n por parte de un segundo Estado, el refugiado contin煤a teniendo derecho a solicitar protecci贸n a la comunidad internacional en general. Si la protecci贸n fracasa en el segundo Estado, la seguridad se puede buscar en otro sitio.

En su contribuci贸n a este n煤mero, Hathaway se cuestiona 'si en realidad no tiene valor alguno considerar medidas para fortalecer... la utilizaci贸n de las denuncias individuales con el objetivo de avanzar en la protecci贸n de los derechos del refugiado'. Uno de los problemas a los que se enfrentan los refugiados consiste precisamente en que son considerados como miembros de un 'grupo' de refugiados, una 'crisis' o una 'situaci贸n', y no como individuos. Al crear un nuevo sistema de rendimiento de cuentas, 驴es posible innovar y garantizar que los refugiados tengan voz en forma individual y se les permita tener un derecho individual a la protecci贸n?

NOTAS

1. Los organismos de derechos humanos m谩s relevantes para la protecci贸n del refugiado incluyen la Comisi贸n de Derechos Humanos (Convenio sobre Derechos Civiles y Pol铆ticos de las Naciones Unidas), el Comit茅 Contra la Tortura (Convenci贸n contra la Tortura de las Naciones Unidas), la Corte Europea de Derechos Humanos (Convenci贸n Europea de Derechos Humanos), y la Corte Inter-Americana y la Comisi贸n de Derechos Humanos (Convenci贸n Americana de Derechos Humanos).

Deirdre Clancy, Comit茅 de Abogados para Derechos Humanos, a t铆tulo personal, e-mail: clancyd@lchr.org.

UNA CUESTI脫N DE RESPONSABILIDAD HACIA LOS REFUGIADOS

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Por Agnes Callamard y Koenraad van Brabant

El sistema internacional de protecci贸n e integridad f铆sica de los refugiados se cre贸 y ha funcionado sobre la base de dos suposiciones. En primer lugar, quienes poseen la obligaci贸n primaria, es decir los gobiernos, deber铆an respetar sus compromisos y obligaciones internacionales. En segundo lugar, quien carga con la obligaci贸n, ACNUR estar铆a en posici贸n de supervisar la implementaci贸n de la Convenci贸n del Refugiado. Estas suposiciones son err贸neas. Se han multiplicado los casos en los que los Estados no respetan la Convenci贸n, y se ha criticado el rol de ACNUR, y a hasta menor punto, el rol de los estados que implementan la convenci贸n.

A la luz de los numerosos casos de las violaciones y/o la no-implementaci贸n de la Convenci贸n de Refugiados, muchos se preguntan cu谩les son los mecanismos de monitoreo a implementarse que garantizar铆an que los responsables de la integridad f铆sica y la protecci贸n de los refugiados cumplan con sus deberes y obligaciones. (Ver Talk Back 3-3).

No obstante, y en 煤ltima instancia, no es mucho lo que el monitoreo o la supervisi贸n pueden hacer por modificar la situaci贸n a menos que 茅sta sea advertida y funcione como parte del compromiso para garantizar y afianzar la responsabilidad con aquellos que huyen de persecuciones y violaciones a los derechos humanos.

Las propuestas actuales concernientes a una mayor supervisi贸n de la Convenci贸n de Refugiados, surgidas de las Consultas Globales y del documento del experto jur铆dico K盲lin, se centraron en la creaci贸n de mecanismos de supervisi贸n independientes a nivel internacional, en especial mediante el EXCOM, y relacionados con quienes pose铆an principalmente la obligaci贸n, el Estado de asilo.

No obstante, un enfoque integral para fortalecer la responsabilidad ser铆a m谩s efectivo en el incremento de la supervisi贸n de la Convenci贸n de Refugiados. Incluir铆a tanto una reglamentaci贸n propia (m谩s fuerte) y mecanismos independientes y reconocer铆a la interrelaci贸n entre las actividades en los distintos niveles (es decir, 'en campo', a nivel nacional, de la organizaci贸n, sectorial e internacional). Si bien los Estados (y grupos armados) constituyen los principales portadores de las obligaciones en las crisis humanitarias, la responsabilidad con las poblaciones afectadas por el desastre requiere de la evaluaci贸n del rol y las responsabilidades de otros actores, como ser las agencias de la ONU y las ONGs.

Se deber铆a hacer hincapi茅 en que muchas agencias humanitarias operativas se ocupan, en primer lugar, de incrementar la implementaci贸n de la Convenci贸n de Refugiados en situaciones de desplazamientos masivos. Si bien la atenci贸n internacional se ha centrado, y con buenas razones, en los problemas de protecci贸n individuales y espec铆ficos como fue el reciente caso con los buscadores de asilo varados en la costa de Australia, la gran mayor铆a de los refugiados deambula por los campos emplazados en el mundo desarrollado y se enfrentan con dignidad a problemas de supervivencia cotidianos. Es con estos temas en mente que se realizaron las siguientes propuestas.

El primer objetivo de cualquier supervisi贸n de la Convenci贸n de Refugiados deber铆a garantizar una mayor responsabilidad con aquellos que huyen de persecuciones. En otras palabras, los refugiados y los derechos de los mismos deber铆an ser el centro de cualquier resoluci贸n para la creaci贸n de mecanismos de supervisi贸n.

Los instrumentos de supervisi贸n se deber铆an focalizar a nivel de campo/nacional, de la organizaci贸n, e internacional. Teniendo en cuenta que los mandatos de estos instrumentos pueden variar, es sumamente importante que un sistema de supervisi贸n incluya, en uno de los niveles, alguna de las siguientes tareas: escuchar y responder a los refugiados, informarlos sobre sus derechos y que las actividades desarrolladas en su nombre y para ellos, informarlos sobre los resultados de estas actividades, y manejar las denuncias e inquietudes individuales.

Si bien estas actividades espec铆ficas ya son parte del mandato de varias agencias, en especial de ACNUR, hay indicios para afirmar que muy a menudo no se realizan en forma eficiente, si es que lo hacen. De aqu铆 surge la necesidad de afianzar la responsabilidad dentro de las agencias: las pr谩cticas y culturas organizativas deben estar nuevamente centradas en los accionistas primarios, es decir los refugiados. Este nuevo enfoque requiere del total compromiso de los l铆deres de las organizaciones y requiere de la construcci贸n a partir de las experiencias. Por ejemplo, se originar铆a al incrementar y/o reformar las evaluaciones del rendimiento y los mecanismos internos de supervisi贸n. Las organizaciones deber铆an informar, de ser posible a los organismos determinados por las Consultas Globales o K盲lin, acerca del progreso realizado en torno al afianzamiento de una regulaci贸n organizativa propia.

Pero tambi茅n existe la necesidad de una mayor responsabilidad a nivel operativo, la cual abarca a todas las organizaciones involucradas en un programa de asistencia de refugiados espec铆fico. Las respuestas a desplazamientos masivos de refugiados podr铆an incluir una comisi贸n responsable de monitorear las actividades operativas vinculadas a la protecci贸n y la asistencia de los refugiados. Compuesta por representantes de diversas organizaciones (nacionales, intergubernamentales, y no gubernamentales) involucradas en programas de protecci贸n y asistencia, donantes, y los refugiados, las responsabilidades de la comisi贸n podr铆an incluir la redacci贸n de c贸digos de conducta y la administraci贸n de denuncias individuales (incluyendo las de los refugiados) o de una organizaci贸n. Este organismo tendr铆a el mandato, o autoridad, para monitorear y hacer cumplir normas acordadas en cuanto a operaciones diarias de protecci贸n.

En el lugar y en el momento en que una comisi贸n de esta 铆ndole no pueda cumplir con su labor (por razones pol铆ticas o desacuerdo operativo), deber铆a recurrir a una mediaci贸n regional o internacional o a un equipo conciliatorio. Estos equipos internacionales analizar铆an la situaci贸n, formular铆an recomendaciones, buscar铆an un consenso en torno a 茅stas 煤ltimas, e informar铆an y solicitar铆an la intervenci贸n del Secretario- General y/o al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas cuando fuese necesario. Estos equipos podr铆an participar de los mecanismos de supervisi贸n ya propuestos (es decir, a nivel del Comit茅 Ejecutivo de ACNUR o en un panel de expertos), pero tendr铆an un mandato de supervisi贸n operativo y pol铆tico inmediato.

Se deber铆a hacer hincapi茅 en que uno de los principales or铆genes de los problemas de protecci贸n en situaciones de desplazamientos masivos radica en el nivel insuficiente de recursos que se le otorgan a las agencias o a los pa铆ses de asilo. Claro est谩, la funci贸n fundamental de una mediaci贸n de semejante envergadura o de los equipos conciliatorios (y una de sus posibles oficinas centrales en el EXCOM o en otros niveles) deber铆a ser el tratamiento de la cuesti贸n de compartir la carga.

Para finalizar, 驴pueden la supervisi贸n y el rendimiento de cuentas, en t茅rminos m谩s generales, funcionar sin sanciones? La respuesta es: con dificultad. Por lo tanto es necesario buscar soluciones que lleven al consenso y a la reparaci贸n. A nivel internacional, a煤n no es posible sancionar violaciones a la Convenci贸n de Refugiados (a menos que se juzguen como cr铆menes de guerra, cr铆menes contra la humanidad o genocidio). La sugerencia de K盲lin de establecer un organismo judicial internacional con poderes consultivos ciertamente constituye un avance que podr铆a ayudar a evitar futuras violaciones (a pesar de que no proporcionar铆a reparaciones).

En 煤ltima instancia, los instrumentos de supervisi贸n y sanci贸n m谩s efectivos se encuentran a nivel nacional. El reciente caso de los refugiados varados en la costa de Australia demostr贸 una relativa fuerza/vigor de los organismos de control y los tribunales nacionales en cuanto a tomar medidas para ejercer presi贸n sobre el gobierno australiano con el objetivo de que 茅ste a su vez cumpliera con sus obligaciones internacionales. El resultado consiste en la necesidad de trabajar con organismos de supervisi贸n internacionales, operativos o regionales y alentar las instituciones nacionales de derechos humanos y oficinas compuestas por los ombudsman para abordar el incumplimiento de los Estados con la Convenci贸n de Refugiados y mediante organismos de control nacionales, coaliciones y tribunales nacionales.

驴UN GRUPO CONSULTATIVO INDEPENDIENTE PARA LA SUPERVISI脫N DE LA CONVENCI脫N?

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Las Consultas Globales sobre Protecci贸n Internacional son valiosas a la hora de alzar la voz sobre temas poco claros o pol茅micos con relaci贸n a la protecci贸n de refugiados y la proporci贸n de un foro para el debate. Sin embargo, en reiteradas oportunidades, las Consultas revelan que el verdadero problema con la protecci贸n de refugiados consiste en la implementaci贸n de resoluciones existentes. Es sumamente importante reafirmar el deber de ACNUR en cuanto a la supervisi贸n de la implementaci贸n de la Convenci贸n, conforme al Art铆culo 35 de la Convenci贸n. Este Art铆culo solicita que los Estados Miembro 'cooperen con la Oficina del Alto Comisionado para Refugiados de las Naciones Unidas en el ejercicio de sus funciones y, en particular, para facilitar su deber de supervisar la aplicaci贸n de las resoluciones de esta Convenci贸n'.

En reconocimiento a los problemas con que se enfrenta en este campo cada vez con mayor asiduidad, ACNUR puso sobre el tapete la cuesti贸n de su deber de supervisi贸n durante las Consultas Globales en una reuni贸n regional de expertos, una mesa redonda mundial de expertos, y en la Conferencia Ministerial a celebrarse los d铆as 12 y 13 de diciembre. La declaraci贸n provisional, que ser谩 adoptada por la Conferencia Ministerial, conf铆a a los Estados un proceso de revisi贸n de las medidas para afianzar el deber de supervisi贸n de ACNUR. Una de las recomendaciones de las reuniones regionales de expertos realizada en San Juan, Costa Rica, instaba a que el Alto Comisionado formara un panel de expertos o grupo consultivo, a fin de examinar de qu茅 manera los Estados Miembro implementan la Convenci贸n. De hecho, uno de los objetivos b谩sicos manifestados en esta reuni贸n regional era garantizar que el mandato central de protecci贸n de ACNUR y su autoridad para supervisar no se diluyan o se debiliten al traspasar parte de su responsabilidad y autoridad a un mecanismo estatal. Hasta el momento, esta recomendaci贸n ha convocado poca atenci贸n, pero parecer铆a contar con un apoyo cada vez mayor dentro de ACNUR.

En respuesta a las dificultades con las que actualmente ACNUR se enfrenta en su deber de supervisi贸n, bien vale explorar la idea de un Grupo Consultivo independiente. No obstante, de cumplir con un rol de tanta importancia ser谩 necesario considerar una serie de temas. La primera pregunta es de qu茅 manera se seleccionar谩 y nombrar谩 a los miembros de este Grupo. La opci贸n m谩s obvia ser铆a que el Alto Comisionado para Refugiados eligiera los miembros, con la autoridad y responsabilidad que se le confiere a ACNUR mediante el Art铆culo 35, y que no requiere de una aprobaci贸n previa de los Estados. Estos miembros deber铆an responder a ciertos criterios como individuos y como grupo. A fin de ayudar a escoger a las personas adecuadas, el Alto Comisionado deber铆a alentar las sugerencias de la sociedad civil, incluyendo las ONGs, y las instituciones que representan diferentes culturas y regiones en el mundo.

El perfil del Grupo Consultivo y de sus miembros ser铆a vital para tener 茅xito. Deber铆a ser imparcial, transparente, e independiente de todos, incluyendo la Oficina del Alto Comisionado para Refugiados, el Alto Comisionado y los Estados. Deber铆a ser internacional y estar compuesto por respetadas eminencias en materia jur铆dica (pero no necesariamente de perfil alto), conocidos por su integridad y experiencia con el objetivo de no ser vapuleados por cuestiones pol铆ticas o nacionales o por sus ambiciones pol铆ticas o laborales futuras. Ser铆an adecuados para este rol miembros de la Corte Internacional de Justicia o de las Cortes Supremas Nacionales.

El mandato del Grupo Consultivo deber铆a abarcar la evaluaci贸n de las cuestiones y problemas mencionados en el Art铆culo 1 de la Convenci贸n del Refugiado y las resoluciones restantes, as铆 como tambi茅n otros est谩ndares internacionales relevantes sin llegar a ser un mecanismo de denuncias individuales. Proporcionar铆a consejos sobre la base de los resultados de sus evaluaciones. El Alto Comisionado deber铆a ser capaz de considerar los temas proporcionados por el Grupo, pero el Grupo mismo deber铆a ser capaz de considerar un tema por iniciativa propia. Deber铆a adem谩s ser capaz de buscar y recibir informaci贸n sea cual fuera la fuente. Dado el 'perfil' del Grupo, deber铆a poder decidir por s铆 mismo qu茅 informaci贸n, opiniones, etc., analizar谩. Cuando el Grupo est茅 evaluando una cuesti贸n, 茅sta deber铆a estar disponible al p煤blico en general con el fin de alentar la informaci贸n y opiniones que se entregar谩n al Grupo.

Todos los informes del Grupo, pero no necesariamente las deliberaciones o la informaci贸n proporcionada, deber铆an presentarse al Alto Comisionado y hacerse p煤blicos. El Alto Comisionado decidir铆a luego entregarlos al Estado concerniente para obtener su comentario/acci贸n, as铆 como tambi茅n a un organismo formado por Estados, el cual podr铆a ser una reuni贸n en sesi贸n p煤blica de la Sub-Comisi贸n de Protecci贸n Internacional del Comit茅 Ejecutivo. Si el tema del informe se refiere a un Estado Miembro, ese Estado deber铆a ser invitado a participar del debate de la Sub-Comisi贸n. Las ONGs deber铆an tambi茅n tener acceso al organismo gubernamental que recibe y eval煤a los informes del Grupo Consultivo. El objetivo principal de esos asuntos deber铆a ser las medidas orientadas a la soluci贸n y los medios para tratar problemas identificados por el Grupo y el cumplimiento de los Estados con la Convenci贸n y/o el Protocolo.

Ser谩 necesario que el Grupo trabaje estrechamente y coopere con el Departamento de Protecci贸n Internacional de ACNUR, pero independientemente de 茅l y de manera complementaria. Deber铆a tener acceso directo e ilimitado a todos los otros departamentos y unidades dentro de ACNUR, ya sea en las oficinas centrales o en campo. Necesitar谩 su propia secretar铆a y deber铆a ser capaz de ocuparse de contribuciones o donaciones voluntarias proporcionadas por instituciones p煤blicas y privadas. Parte de su personal podr铆a provenir de ACNUR y, en especial, del Departamento de Protecci贸n Internacional. El personal del Grupo Consultivo deber铆a tener el mismo reconocimiento que el personal de ACNUR (ya sea miembros del personal o asesores de ACNUR) para que de este modo puedan trabajar en las oficinas centrales o en campo bajo la protecci贸n de normas y reglas de las Naciones Unidas. A煤n deben responderse una serie de preguntas, incluyendo de qu茅 manera se debe facilitar la habilidad y capacidad del Grupo o su secretar铆a para hacerse cargo de misiones de campo.

En principio, y en conformidad con la autoridad que le confiere el Art铆culo 35, el Alto Comisionado podr铆a crear un Grupo Consultivo ma帽ana mismo. Teniendo en cuenta el apoyo cada vez mayor del afianzamiento del deber de supervisi贸n de ACNUR parecer铆a ser el momento apropiado para que el Alto Comisionado accionara. Es vital la necesidad de un mejor mecanismo de monitoreo, si la Convenci贸n ser谩 m谩s respetada por el cumplimiento de sus obligaciones que por quebrantarlas.

OPINI脫N

ASILO Y MIGRACI脫N: SIN UNA F脕CIL SOLUCI脫N

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Por Jeff Crisp

En los 煤ltimos tiempos, la interrelaci贸n o nexo entre el asilo y la migraci贸n se ha convertido en uno de las mayores inquietudes de ACNUR. De hecho, una de las 煤ltimas iniciativas de la Dra. Ogata como Alta Comisionada para Refugiados fue la creaci贸n de un grupo de trabajo interno con el fin de examinar este asunto. La importancia de este tema tambi茅n se hizo evidente con la inclusi贸n en las Consultas Globales sobre Protecci贸n Internacional, y con la reciente creaci贸n conjunta de ACNUR-OIM de un Grupo de Acci贸n para el Asilo y la Migraci贸n.

Si bien estas iniciativas son evidentemente bien recibidas, no es f谩cil ver cu谩les ser谩n los logros. Por que s铆 bien es obvio que los sistemas mundiales de administraci贸n de asilo y migraci贸n est谩n en una inminente crisis, es muy dif铆cil pensar en medidas creativas y factibles para abordar el tema en forma m谩s efectiva.

Durante los 煤ltimos a帽os, se ha observado cada vez m谩s que las pr谩cticas actuales de administraci贸n de asilo y migraci贸n son deficientes, y que no logran cubrir las necesidades o discutir las preocupaciones de los accionistas claves involucrados.

En primer lugar, son deficientes en el sentido que no necesariamente proporcionan seguridad a quienes m谩s lo necesitan. Por cada afgano, iraqu铆, o ciudadano de Sri Lanka que logra escapar a Europa o a Am茅rica del Norte, hay cientos cuyas vidas y libertad se ven amenazadas pero que son incapaces de escapar del peligro al que se ven expuestos.

En segundo lugar, el sistema actual es discriminatorio. Con la introducci贸n de pr谩cticas restringidas de asilo y migraci贸n llevadas a cabo por los gobiernos, y con el crecimiento aparejado del contrabando humano, s贸lo quienes cuenten con recursos importantes pueden desplazarse de pa铆ses menos estables y m谩s pobres a estados m谩s seguros y pr贸speros.

En tercer lugar, las pr谩cticas actuales de asilo y migraci贸n implican un grado de hipocres铆a; muchos dir铆an un alto grado de hipocres铆a. Los funcionarios gubernamentales se muestran felices de aparecer en el Comit茅 Ejecutivo de ACNUR o en las Consultas Globales y manifiestan su apoyo a la Convenci贸n de 1951 y al mandato de protecci贸n de ACNUR. Pero ni bien abandonan la sala de conferencias, retoman su pr谩ctica de hacer todo lo posible para obstruir o impedir el arribo de buscadores de asilo.

En cuarto lugar, el sistema de administraci贸n de las pr谩cticas actuales de asilo y migraci贸n pueden ser catalogado de deficiente debido a las grandes sumas de dinero que se gastan en responder a los relativamente peque帽os desplazamientos de buscadores de asilo en los Estados Industrializados. Mientras tanto, los refugiados en otras partes del mundo, en especial en 脕frica, reciben progresivamente una menor protecci贸n y asistencia.

En 煤ltimo lugar, el modo en que los Estados y la comunidad internacional tratan el tema del asilo y la migraci贸n no ha logrado mantener la confianza y el apoyo p煤blico. No puede culparse s贸lo a pol铆ticos sin escr煤pulos o peri贸dicos xen贸fobos por este desentendimiento p煤blico. Estas son algunas de las falencias b谩sicas de las pr谩cticas actuales, en especial la evidente incapacidad de muchos Estados de garantizar el regreso de las personas que no necesitan protecci贸n internacional.

Entonces, 驴de qu茅 manera abordamos las deficiencias del sistema actual? y 驴c贸mo las abordamos de manera coherente con los principios de protecci贸n de refugiados y de derechos humanos? No es f谩cil obtener muchas ideas brillantes.

Analicemos ahora brevemente algunos de los enfoques propuestos en los 煤ltimos a帽os.

Seg煤n algunos analistas, el principal problema est谩 en los Estados industrializados. Los est谩ndares de protecci贸n se podr铆an reestablecer si 茅stos 煤ltimos cumplieran con sus obligaciones y retiraran toda la colecci贸n de restricciones de visado, sanciones de transporte y otras medidas restrictivas introducidas en las 煤ltimas dos d茅cadas. 驴Pero qui茅n cree en que esto suceder谩? A煤n cuando aquellos estados requieren importar una considerable mano de obra adicional y reemplazar la envejecida poblaci贸n, es poco probable que se suavicen las restricciones actuales de las denominados 'arribos espont谩neos'.

Muchos han correctamente sugerido que se deben tomar medidas en los pa铆ses de origen con el fin de eliminar las causas de huida y migraci贸n, como ser las persecuciones, los conflictos y la pobreza. Otros han sugerido que si los buscadores de asilo y los refugiados pudiesen encontrar la protecci贸n y la asistencia adecuadas en su propia regi贸n, entonces habr铆a menos probabilidades de que desearan desplazarse a estados industrializados y utilizar los servicios profesionales de los contrabandistas.

Lo que este tipo de argumentos tiende a pasar por alto es que la inestabilidad, la violencia y la pobreza existentes en los pa铆ses y regiones de origen poseen profundas ra铆ces en la estructura. Es poco probable que algunos proyectos de desarrollo o iniciativas de resoluci贸n de conflictos reduzcan el deseo y la capacidad de las personas para escapar de esas condiciones.

Una tercera l铆nea de pensamiento, a la que ACNUR se ha adherido, sugiere que los desplazamientos irregulares de personas se podr铆an evitar y que el sistema de protecci贸n de refugiados se podr铆a fortalecer si se abrieran los canales normales de migraci贸n. Este argumento no es totalmente convincente. Las personas que en la actualidad migran y buscan asilo en los Estados industrializados, no ser铆an aquellos que los gobiernos desean importar mediante programas de migraci贸n organizados. A煤n cuando se estableciesen este tipo de programas, evidentemente no podr谩n satisfacer la demanda de migraci贸n que existe en 脕frica, Asia y otras regiones menos desarrolladas.

En 煤ltimo lugar, a un nivel m谩s t茅cnico, se han propuesto una serie de mecanismos con el objetivo de abordar los temas de asilo y migraci贸n: la introducci贸n de sistemas de procesamiento nacional y las denominadas visas humanitarias; el establecimiento de centros regionales de procesamiento de asilo; la expansi贸n de los cupos de reubicaci贸n en compensaci贸n por el mantenimiento de los controles estrictos de los arribos espont谩neos; varias formas de protecci贸n temporal y evacuaci贸n humanitaria, como las que se practican en los Balcanes; y la introducci贸n de programas de informaci贸n sobre migraci贸n m谩s sistem谩ticos, que desalienten las im谩genes perfectas de la vida en otro pa铆s divulgadas por la industria de los medios masivos de comunicaci贸n y por los contrabandistas de personas.

No es posible examinar los m茅ritos de estas propuestas en este breve art铆culo. Es suficiente con decir que si bien todas son posibles, tambi茅n tienen evidentes limitaciones o restricciones. Por lo tanto, debemos concluir en que no existe una f贸rmula m谩gica para abordar las actuales preocupaciones en materia del asilo y la migraci贸n.

Con estas perspectivas, las opciones son relativamente escasas y poco originales. Debemos continuar exigiendo a los Estados rendir cuentas de sus acciones, inst谩ndolos a respetar las leyes, principios y normativas que ellos mismos originalmente formularon. Debemos estar preparados para examinar los nuevos enfoques y t茅cnicas de asilo y determinar si pueden funcionar de manera justa y eficaz. Debemos continuar se帽alando que las personas continuar谩n buscando desplazarse en tanto existan discrepancias en la seguridad humana entre un pa铆s y otro o entre una regi贸n y otra. Debemos buscar la creaci贸n de un clima social y pol铆tico en el cual se respeten de igual manera los derechos de todos aquellos que migran, ya sean refugiados, buscadores de asilo o migrantes internacionales.

驴SOCIOS EN LA PROTECCI脫N?

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'ACNUR es sin贸nimo de protecci贸n', enfatiz贸 ante las ONGs el Alto Comisionado para Refugiados Rudd Lubbers, ' pero esta agencia se est谩 encogiendo y debemos confiar en otros para garantizar que se brinde la protecci贸n necesaria'. La semana pasada, en conferencia con las ONGs durante las consultas del pre-Comit茅 Ejecutivo ONGs-ACNUR, Lubbers mencion贸 estar muy feliz con la decisi贸n tomada anteriormente en ACNUR de ser claros sobre la importancia de las ONGs en la protecci贸n. Pero al mismo tiempo, se帽al贸 que a煤n no se est谩 haciendo lo suficiente en cuanto a trabajar en forma conjunta para garantizar la protecci贸n.

Se han tomado varias medidas, en especial a nivel internacional, para garantizar un mayor trabajo conjunto entre ACNUR y las ONGs en la protecci贸n de refugiados. Pero la debilidad de la sociedad no es tan evidente a nivel internacional como en el campo, donde la protecci贸n es lo m谩s importante para los refugiados. Se podr铆a garantizar una mejor protecci贸n de refugiados si el esp铆ritu de la asociaci贸n visible en el pre-EXCOM, y que se reflej贸 en varios procesos a nivel internacional, se trasladase al campo. No obstante, el problema consiste en que este traslado no siempre se lleva a cabo, con el resultado de que a menudo se pierde la valiosa oportunidad de mejorar la implementaci贸n de la Convenci贸n de Refugiados.

La violaci贸n sistem谩tica e intencional por parte de los Estados de uno de los principios m谩s fundamentales en la protecci贸n de los refugiados ha sido m谩s la regla que la excepci贸n durante demasiados a帽os. Esta tendencia inaceptable fue lo que impuls贸 a ACNUR a iniciar una serie de iniciativas globales para tratar los temas de protecci贸n y asistencia de los refugiados. A comienzos de los noventa, con el proceso de asociaci贸n para la acci贸n entre las ONGs y ACNUR:PARinAC se lanz贸 el primer gran emprendimiento para tratar 茅stos temas. En 1994, durante la reuni贸n de Oslo, se adoptaron las recomendaciones para la acci贸n futura, lo cu谩l lanz贸 PARinAC en forma oficial. La participaci贸n de las ONGs como pares en el desarrollo de pol铆ticas era uno de los temas centrales de estas recomendaciones. Durante el pre-EXCOM, cuando varias ONGs cuestionaron la salud de PARinAC, Lubbers respondi贸 que el proceso estaba vivo, pero que necesitaba de un chequeo.

A fines de 1997, ACNUR inici贸 el proceso denominado 'Reach Out' con la intenci贸n de fortalecer el apoyo a los principios e instituciones b谩sicos de la protecci贸n de refugiados. A principios de 1999, el proceso comenz贸 con las consultas bilaterales con los Estados Miembro, y cont贸 con la participaci贸n de las ONGs a nivel internacional. Cuando ACNUR anunci贸 el fin de esta labor, las ONGs continuaron con el proceso Reach Out y crearon un proyecto para capacitar a los que entregan la asistencia humanitaria en el conocimiento b谩sico sobre la protecci贸n de refugiados y cuyo objetivo fue mejorar la cooperaci贸n operativa entre ACNUR y la comunidad de ONGs (Reach Out Project: www.reachout.ch).

A lo largo de este a帽o, en el que se conmemora el 50mo. aniversario de la Convenci贸n del Refugiado de 1951, ACNUR ha organizado una serie de Consultas Globales con sus socios al respecto de la Protecci贸n Internacional. El objetivo de las Consultas apunta a afirmar el compromiso y alentar el di谩logo en 谩reas donde han surgido nuevos problemas fuera del actual marco jur铆dico.

Pero, 驴 est谩n produciendo alg煤n cambio en campo todos estos procesos o s贸lo se dedican a dialogar? A pesar de la atenci贸n que ACNUR presta a las inquietudes en cuanto a la protecci贸n y al deseo de convocar a socios, como por ejemplo Estados Miembro, ONGs y otros, para abordarlas mediante iniciativas globales, es poco el avance que las ONGs observan en campo. Gran parte del problema consiste en que parecer铆a reflexionarse poco sobre el modo de mejorar la situaci贸n a nivel local donde un cambio de actitud por parte de ACNUR hacia sus socios, as铆 como tambi茅n una mayor transparencia, podr铆an colaborar en mejorar la situaci贸n de los refugiados.

Guinea es un buen ejemplo. Desde septiembre del a帽o pasado, ha habido un profundo deterioro en la protecci贸n de refugiados provenientes de Liberia y Sierra Leona a Guinea. Quienes se encontraban en Parrot麓s Beak (una zona en Guinea en la frontera con Sierra Leona y Liberia), se hallaban en mayor peligro ya que eran atacados por grupos rebeldes, quienes a su vez eran considerados rebeldes por las fuerzas militares guineas, y eran sujetos al acoso y al ataque por parte de civiles guineos que consideraban los refugiados tra铆an la guerra a su pa铆s. El resultado fue el 茅xodo en masa de refugiados que regresaron a Sierra Leona, huyendo al ver amenazadas su vida, su dignidad y su futuro.

Ni el gobierno de Sierra Leona, cuyos ciudadanos fueron sujetos de estas agresiones, ni ACNUR, presente en el campo y cuyo mandato garantiza la protecci贸n en estas situaciones, manifestaron gran indignaci贸n. Las organizaciones humanitarias y las de derechos humanos se manifestaron en contra de la situaci贸n y el trato inadecuado que recibieron los refugiados. Pero se realizaron algunas iniciativas con el objetivo de mejorar la protecci贸n de estos 煤ltimos.

La reubicaci贸n en 'zonas seguras' dentro de Guinea no ha resuelto el problema. Los sitios donde se encuentran estos campos de reubicaci贸n no son adecuados para permitir que los refugiados sean auto suficientes y dificulta la labor de monitoreo de las agencias humanitarias. Existen soldados guineos armados dentro de los campos y se ha denunciado que a los refugiados se los desnuda y registra all铆. Los sierra leoneses contin煤an solicitando que se los repatr铆e a Sierra Leona a pesar de que se sabe que no es aconsejable regresar en este momento. En consecuencia, se podr铆a formular la siguiente pregunta: 驴es voluntaria la decisi贸n de los refugiados de regresar o su decisi贸n es sobre la base de que se sienten expulsados por cuestiones de seguridad? Las organizaciones humanitarias y de derechos humanos dudan de la 'verdadera' naturaleza voluntaria de la repatriaci贸n.

A principios del 2001 y en su pico m谩s alto, cuando Guinea acus贸 de rebeldes a los refugiados, la oficina de ACNUR en Kissidougou no reconoci贸 este problema como uno de gran escala, a pesar de los numerosos informes suministrados por los refugiados y el personal de las agencias de ayuda. Las organizaciones humanitarias denunciaron numerosos casos de detenci贸n, acoso, y tortura. El enfoque de ACNUR en el tratamiento de los casos en forma individual fue inadecuado debido a la gran cantidad de personas afectadas y a la espec铆fica naturaleza del abuso.

Desde una perspectiva de asociaci贸n, lo m谩s lamentable es que durante este per铆odo (septiembre del 2000 en adelante), no ha habido mucho di谩logo y/o colaboraci贸n entre ACNUR y las agencias humanitarias en campo con respecto a los temas de protecci贸n. Podr铆a haberse hecho mucho por minimizar el acoso a los refugiados en campo. Incluso este verano, con relativamente pocos refugiados de quienes ocuparse, y cuando gran parte de la crisis ya hab铆a pasado, las agencias de ayuda humanitaria a煤n se quejan de la falta de protecci贸n para los refugiados en los campos. Las denuncias abarcan los individuos armados en los campos, la hostilidad por parte de los civiles guineos, y el acoso en general; temas que podr铆an abordarse si ACNUR trabajara estrechamente con las ONGs para garantizar una mejor protecci贸n de los refugiados.

A principios de este a帽o, ACNUR pas贸 meses luchando con el Gobierno de Pakist谩n al respecto de la condici贸n de los nuevos refugiados provenientes de Afganist谩n. Pakist谩n sostuvo que la mayor铆a de los reci茅n llegados eran migrantes econ贸micos y, en consecuencia, no calificaban para la condici贸n de refugiados. ACNUR y el Gobierno pakistan铆 discutieron criterios y procesos de protecci贸n, y acordaron que 'la repatriaci贸n voluntaria' se llevar铆a cabo en forma simult谩nea.

Las situaciones en Guinea y en Pakist谩n son ejemplos de situaciones en las que ACNUR se enfrent贸 a desconcertantes desaf铆os de protecci贸n. Sin embargo, se podr铆an haber tomado iniciativas en campo con el objetivo de mejorar la situaci贸n cuanto m谩s fuese posible. Una mayor transparencia de ACNUR y el di谩logo con las ONGs sobre los desaf铆os de protecci贸n conducir铆a a una estrategia mucho m谩s poderosa.

En Guinea, por ejemplo, si ACNUR se hubiese ocupado de la naturaleza espec铆fica y a gran escala del 'proceso de protecci贸n' anti -茅tico llevado a cabo por las fuerzas militares guineas, y lo hubiese admitido, la soluci贸n habr铆a sido m谩s factible y sostenible. Adem谩s, si hubiese sido m谩s transparente con las ONGs, tal vez esto habr铆a conducido a un mayor rendimiento de cuentas y un mejor tratamiento general de los refugiados por parte del gobierno. En lo que respecta a la repatriaci贸n 'voluntaria' de los refugiados a Afganist谩n a comienzos de a帽o, ACNUR podr铆a haber solicitado la colaboraci贸n de las ONGs para evaluar este dilema tan serio en lugar de cargar con toda la responsabilidad.

La participaci贸n de las ONGs en di谩logos francos y abiertos sobre los dilemas y problemas de protecci贸n s贸lo pueden conducir a que las ONGs que trabajan en campo tengan un rol mayor en la implementaci贸n y la defensa a nivel local. Pero eso s贸lo es posible si ACNUR trata y considera a las ONGs como verdaderas socias en la protecci贸n de los refugiados. Debido a las limitaciones que existen a nivel pol铆tico internacional, centrarse a nivel local podr铆a originar peque帽os y significantes pasos en la protecci贸n de los refugiados y en una mejor implementaci贸n de la Convenci贸n del Refugiado.

"TALK BACK":

LA MISI脫N POR LAS IDPs A COLOMBIA

contenidos

por Jenifer Otsea

Nota del Editor: La funcionaria administrativa de ACNUR para Colombia, Jenifer Otsea, responde a 'Misiones por las Personas Desplazadas Internamente (IDPs, en ingl茅s) : una m谩s que naufraga' (Talk Back 3-4), la cu谩l informaba sobre la misi贸n para las IDPs en Colombia. Estos comentarios son a t铆tulo personal y no oficial.

La misi贸n de la Red Superior Entre Agencias de las Naciones Unidas a Colombia, realizada entre los d铆as 16-24 de agosto, proporcion贸 una invalorable oportunidad para hacer hincapi茅 en la seria crisis por la que atraviesan las IDPs en el pa铆s y reorientar las consiguientes respuestas nacionales e internacionales. No obstante, al utilizar como ejemplo el informe m谩s reciente sobre Colombia, es necesario incrementar la efectividad de las misiones en campo de la Red Superior Entre Agencias.

En primer lugar, los informes de misiones deber铆an estar en conformidad con los T茅rminos de Referencia (TdR). Seg煤n los TdR para Colombia, la misi贸n deber铆a: evaluar el alcance del problema de las IDPs; evaluar la capacidad operativa de la ONU y de otras agencias; identificar brechas en la respuesta; revisar los acuerdos institucionales dentro de las agencias de la ONU y entre las mismas; y evaluar la implementaci贸n de los Principios Rectores.

Si bien la misi贸n de la Red a Colombia identifica inquietudes de alt铆sima prioridad, en general, los informes lo dejan a uno con m谩s preguntas que respuestas. Por ejemplo, es escaso el an谩lisis de posibles escenarios de conflicto y las causas y formas del desplazamiento forzado. Es insuficiente la reflexi贸n acerca de las complejas din谩micas y/o los diferentes tipos de violencia (pol铆tica, econ贸mica, social) que generan el desplazamiento forzado y las tendencias espec铆ficas regionales y socio-demogr谩ficas dentro de un vasto y muy diverso pa铆s. Esos elementos son cruciales para las consiguientes recomendaciones tanto para las respuestas de ayuda nacional como internacional. En este caso, es necesario analizar los ejemplos de huida de las IDPs, tanto de las zonas rurales y urbanas como entre las mismas. La gran dispersi贸n de las IDPs en un pa铆s tan vasto, entre comunidades pobres igualmente desfavorecidas, y la ausencia de instalaciones del estilo de campos, tambi茅n tiene importantes implicancia en las estrategias de ayuda externa, incluyendo las inherentes limitaciones de los 'proyectos para IDPs' como un enfoque program谩tico.

Por otra parte, una clara y nueva tendencia a diferencia de a帽os anteriores consiste en que los desplazamientos de refugiados a trav茅s de la frontera hacia Ecuador, Panam谩, Venezuela y Per煤 s贸lo fueron mencionados al pasar, a pesar de la importancia de su condici贸n de 'buscadores de asilo' (principio n煤mero 2 de los Principios Rectores) y las implicancias para ACNUR, en particular, como una de las principales agencias internacionales de protecci贸n de refugiados. Un ejemplo que sienta precedentes en cuanto a la mejor pr谩ctica en s铆 misma, digna de recibir el apoyo y el reconocimiento internacional, consiste en las iniciativas del Gobierno de Colombia por establecer las Comisiones Tripartitas, con la participaci贸n del pa铆s de asilo y ACNUR, y cuyo objetivo fue identificar soluciones viables para los refugiados colombianos, incluyendo la repatriaci贸n voluntaria. En segundo lugar, se deber铆an definir con claridad los conceptos operativos claves para proporcionar un marco de referencia com煤n. En reiteradas ocasiones, el informe insta a incrementar la protecci贸n y las soluciones duraderas para las IDPs que son, por supuesto, totalmente comprensibles. No obstante, se debe definir con claridad el significado de 'protecci贸n' para las IDPs, como ciudadanos dentro de su propio pa铆s y al respecto de las fuentes del derecho (internacional/nacional) aplicables en Colombia y los mandatos y capacidad institucional. Por ejemplo, 驴 se refuerzan entre s铆 las actividades de las tres agencias internacionales principales de protecci贸n en Colombia, CICR, OHCDH y ACNUR ? Con respecto a las instituciones de protecci贸n nacionales, el informe establece que 'la fuerza coercitiva que se ejerce sobre la poblaci贸n civil no proporciona ninguna soluci贸n legalmente disponible para la violaci贸n de los derechos humanos b谩sicos totalmente ineficaces'. El tema de una interrelaci贸n sin obst谩culos y est谩ndares comunes entre las agencias internacionales de protecci贸n parecer铆a ser un asunto de vital importancia. De igual manera, es necesario explicar el hincapi茅 que aparece en el informe en las soluciones duraderas en una situaci贸n de agravamiento del conflicto. 驴Cu谩n duraderas pueden ser las soluciones es este tipo de conflicto? Si la esencia de las soluciones, en oposici贸n al socorro, consiste en pasar de salvar vidas a salvar el sustento, entonces se deben modificar las estrategias de ayuda nacionales/internacionales con miras a crear las condiciones para abordar las causas del desplazamiento, es decir, la prevenci贸n y las soluciones est谩n interrelacionadas.

Con el fin de ser 煤tiles de forma operativa, las recomendaciones deber铆an estar basadas en un an谩lisis preciso sobre lo que los actores nacionales/internacionales han hecho hasta el momento,. Al identificar las recomendaciones para la acci贸n a favor de las IDPs, el punto de partida bien deber铆a ser un an谩lisis de lo que los gobiernos, las Naciones Unidas, CICR, las ONGs han hecho hasta el momento en las diferentes fases del desplazamiento (prevenci贸n, respuesta a la emergencia, soluciones), con el objetivo de crear estrategias de manera realista sobre c贸mo construir a partir de los esfuerzos hechos hasta el momento y cubrir las necesidades. Tambi茅n hubiese sido 煤til la identificaci贸n de 'mejores pr谩cticas' (qu茅 es lo que funciona y por qu茅). Un ejemplo digno de mencionar es el 'Proyecto de Desarrollo y Paz de Magdalena Medio', co-financiado por el Banco Mundial y ejecutado por la Iglesia, cuyo objetivo consiste en reducir la violencia social, mediante un desarrollo comunitario integral y la creaci贸n de consenso entre todos los grupos sociales, incluyendo los elementos armados. Este proyecto piloto, que incluye varias comunidades de IDPs, ha ganado un premio internacional de derechos humanos y se reconoce como un prototipo 'inteligente' para intervenciones de ayuda en situaciones de conflicto.

Este informe de misi贸n podr铆a haber sido decisivo en dar alta prioridad a los temas de IDPs en la 'agenda' del pr贸ximo gobierno que reemplazar谩 a la administraci贸n Pastrana en agosto del 2002. Cualquiera sean las debilidades y las dificultades de los esfuerzos nacionales en favor de las IDPs, y las ha habido muchas, no se cuestiona que haya habido una evaluaci贸n significativa durante la actual administraci贸n y al respecto de la creaci贸n de un sistema nacional para responder a las necesidades de las IDPs, en especial en comparaci贸n con el pasado. Por lo tanto, contamos con una importante base sobre la cual colocar el tema de las IDPs en la agenda del pr贸ximo gobierno y para garantizar que lo que se logr贸 no se pierda en el proceso electoral. Sin embargo, por supuesto es necesario ser m谩s expl铆cito y decir lo que se necesita, en especial en un contexto interno donde las necesidades humanas son infinitas y superan el alcance de los recursos nacionales e internacionales. Por lo tanto, cuando el informe solicita al gobierno "proveer electricidad, agua corriente y sanidad" para las IDPs, que superan el mill贸n y en un pa铆s donde aproximadamente el 25% de la poblaci贸n se encuentra por debajo de la l铆nea de pobreza, es necesario mostrar adem谩s que las IDPs est谩n en desventaja en comparaci贸n con el promedio nacional en condiciones similares.

En tercer lugar, a la luz de las limitaciones financieras mundiales, los aumentos propuestos de ayuda financiera para las IDPs deber铆an tener en cuenta la pol铆tica actual de los donantes, las prioridades de desarrollo nacional y un an谩lisis del posible impacto negativo de la ayuda en situaciones de conflicto. El mensaje central del informe consiste en que los donantes deber铆an proporcionales dinero tanto al gobierno como a las agencias de ayuda para las IDPs. 驴Pero es factible? Un tema central que afecta la pol铆tica de ayuda de los donantes, en especial las donaciones (de fuentes no reembolsables), es el rendimiento macro-econ贸mico, incluyendo el PBI, los indicadores humanos de desarrollo, etc., y las propias prioridades de desarrollo del gobierno. Por ejemplo, 驴se incluyen las zonas en conflicto / de desplazamiento como prioridad nacional? De no ser as铆, 驴por qu茅 raz贸n deber铆an los donantes internacionales considerarlos prioritarios? A pesar del conflicto, Colombia a煤n es considerada un pa铆s rico y, por lo tanto, el acceso a la ayuda financiera no-reembolsable (es decir, la ayuda humanitaria) probablemente continuar谩 siendo limitado, en comparaci贸n con otros pa铆ses en mayor necesidad como ser 脕frica. Es importante examinar el potencial total de los recursos presupuestarios de los donantes, tanto reembolsables como no- reembolsables, disponibles para abordar el fen贸meno de desplazamiento en sus varias dimensiones.

De igual manera, de deber铆a presentar un caso que mostrara el valor agregado y la comparable ventaja de las diversas agencias (por ejemplo, Naciones Unidas, CICR y ONGs) en las diferentes 谩reas de la asistencia. Se deber铆an evaluar adem谩s con m谩s firmeza los acuerdos de coordinaci贸n dentro de las Naciones Unidas. 驴Las modalidades de coordinaci贸n actual en Colombia conducen a garantizar est谩ndares comunes e irrepetibles entre las agencias, y maximizar el impacto de los limitados recursos asistenciales para las IDPs? Despu茅s de todo, no es simplemente estando all铆 como hacemos el bien. Por otra parte, m谩s ayuda no es necesariamente algo bueno; se podr铆a haber hecho m谩s hincapi茅 en las posibles consecuencias negativas de la ayuda en situaciones de conflicto, ya que los riesgos han sido bien documentados en otras situaciones de este tipo. Las Principios del Comit茅 de Asistencia para el Desarrollo (de la Organizaci贸n para el Desarrollo y la Cooperaci贸n Econ贸mica-OECD) sobre el Conflicto, la Paz, y el Desarrollo, aplicables a todas las agencias proporcionan una excelente gu铆a acerca del doble desaf铆o de reducir la vulnerabilidad mediante intervenciones de ayuda, y al mismo tiempo crear capacidad local para evitar la dependencia de la ayuda. Son sumamente importantes las estrategias para evitar la ayuda que en realidad incitan a tensiones en la sociedad o indirectamente fortalecen a los grupos armados.

Por supuesto, la cuesti贸n de una respuesta m谩s efectiva a las necesidades de las IDPs, tanto por parte de los Estados como de la comunidad internacional, supera en demas铆a el alcance de la Red Superior Entre Agencias. Pero el hecho de que la Red sea la expresi贸n de un esfuerzo de cooperaci贸n en nombre de las IDPs, al menos a nivel nacional, le confiere una responsabilidad especial tanto a las agencias de la ONU como a las ONGs, en calidad de accionistas, para trabajar por este fin.

Equipo Editorial de TALK BACK:
Manisha Thomas, Editora en Jefe, Oficial de Asuntos Humanitarios de ICVA
Ed Schenkenberg van Mierop, Coordinador de ICVA
Simon Russell, ICVA Oficial de Pol铆tica de Refugiados ==========================================

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